Het zal geen verjaardag zijn die met taart wordt gevierd, op het hoofdkantoor van de Volkswagen Groep in Wolfsburg. Het is vandaag precies vijf jaar geleden dat Amerikaanse autoriteiten bekendmaakten dat de Duitse autobouwer illegale trucs gebruikte om de daadwerkelijke uitstoot van dieselauto’s te verhullen. Dankzij ‘sjoemelsoftware’ leken de Volkswagens, uitgerust met een relatief goedkoop emissiefilter, in laboratoriumtests aan de milieunormen te voldoen. Maar eenmaal op de weg spuwden ze een veelvoud van de toegestane schadelijke stoffen uit.

Het nieuws was het begin van een schandaal – Dieselgate – waarvan de losse eindjes nog altijd niet aan elkaar zijn geknoopt.

In Europa had Volkswagen 8,5 miljoen personenauto’s voorzien van illegale software: nog steeds rijden er meer dan een miljoen van rond. Schattingen van het aantal veroorzaakte voortijdige overlijdens gaan van 1.200 door alleen de sjoemelauto’s op de Duitse wegen, tot 5.000 in heel Europa. 

Het schandaal legde bloot dat in de Europese Unie het toezicht op autofabrikanten keihard had gefaald – het Europees Parlement concludeerde na een parlementaire enquête dat er sprake was van wanbeheer. In mijn boek over de affaire identificeer ik drie verantwoordelijke partijen: de autofabrikanten, de autoriteiten van de lidstaten, en de Europese Commissie.

Wat is er sindsdien veranderd? Zijn autoriteiten nu wel scherp aan het controleren? Hoeveel auto’s met sjoemelsoftware rijden er nog altijd rond? Hoeveel diesels worden er nog verkocht vergeleken met vijf jaar geleden? Het Europees Parlement kwam na een parlementaire enquête met een reeks adviezen: zijn die opgevolgd? En zijn de verantwoordelijke personen gestraft?

Van geen toezichthouder naar een onervaren toezichthouder

Het gebruik van sjoemelsoftware – officieel ‘manipulatie-instrumenten’ of defeat devices – is verboden en was dat al jaren voor het schandaal losbarstte. Toch had vóór september 2015 geen enkele autoriteit in Europa er onderzoek naar gedaan. 

Auto’s komen op de markt als ze van een nationale autoriteit een zogeheten ‘typegoedkeuring’ hebben verkregen. Zo’n goedkeuring uit één lidstaat is geldig in heel de Unie.

In Nederland is de RDW – bekend van rijbewijzen en kentekens – verantwoordelijk voor de typegoedkeuringen. Een uitstoottest is onderdeel van het keuringsproces, maar de RDW zag het niet als zijn taak om te controleren of de uitstootnormen nog worden gehaald zodra een auto eenmaal op de weg was toegelaten. ‘Wij doen geen markttoezicht,’ verklaarde RDW’s emissie-expert André Rijnders tegenover de enquêtecommissie van het Europees Parlement. Daar was volgens hem de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) verantwoordelijk voor. Maar bij navraag bleek dat ook de Inspectie zich niet met de automarkt bemoeide – terwijl zowel de RDW als de ILT op een officiële lijst van de Europese Commissie stonden vermeld onder het kopje ‘Toezichthouders voor motorvoertuigen’.

In reactie op het bedrog besloot de EU de regels te veranderen om een herhaling te voorkomen. Daardoor geldt sinds 1 september van dit jaar een EU-verordening waarin gedetailleerder is vastgelegd welke taken de nationale toezichthouders moeten uitvoeren, en hoeveel testen er minimaal moeten worden gedaan nadat een typegoedkeuring is verleend. Nederland wees deze zomer de Inspectie Leefomgeving en Transport aan als toezichthouder (nu dan echt).

De Inspectie houdt naar eigen zeggen nu al toezicht op ongeveer 150 terreinen, van woningcorporaties tot geluidsoverlast van vliegtuigen. Met uitstoot van schadelijke gassen uit auto’s heeft de organisatie geen enkele ervaring. Vragen over hoe de Inspectie haar nieuwe toezichtstaak gaat uitvoeren, kan een woordvoerder niet beantwoorden. Niet ‘uit onwil’, maar omdat er nog afspraken moeten worden gemaakt met de RDW en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. ‘De verwachting is dat we hier medio 2021 gezamenlijk invulling aan hebben gegeven.’

Een woordvoerder van Infrastructuur en Waterstaat zegt desgevraagd dat er nog sprake is ‘van een opstartfase, zoals dat gebruikelijk is bij de inwerkingtreding van nieuwe wet- en regelgeving’. Wat de precieze rolverdeling wordt tussen de Inspectie en de RDW is dus nog niet besloten. Nederland heeft ook de Europese Commissie nog niet geïnformeerd over hoe emissiefraude bestraft zal worden, iets dat per 1 september had moeten gebeuren.

Het zal hoe dan ook niet gemakkelijk worden, blijkt uit een brief van de Inspectie over de zogenoemde toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van het markttoezicht (HUF-toets): ‘De ILT heeft geen ervaring met het volledig hertesten van de typegoedkeuring van voertuigen noch met emissie testen.’ De Inspectie heeft daarom de RDW nodig om kennis op te bouwen – terwijl zij als toezichthouder het werk van de RDW zal moeten controleren. In de brief zegt de Inspectie dan ook ‘mogelijk lastige situaties’ te verwachten.

In reactie op een vraag van Follow the Money zegt Infrastructuur en Waterstaat dat de minister verantwoordelijk is voor beide organisaties, maar dat de Inspectie ‘zelfstandig toezichthouder’ is. ‘[De ILT] bepaalt dus ook zelf op welke wijze zij toezicht houdt.’ Wel zal er ‘regelmatig overleg’ zijn tussen het ministerie, de RDW en de ILT ‘over risicovolle of niet-conforme producten, de betrokken marktdeelnemers en het toezicht’.

Volgens de brief over de HUF-toets verwacht de Inspectie, die ruim 1100 medewerkers heeft, haar nieuwe taken met vijf voltijdsaanstellingen uit te voeren: 4,5 fte aan inspecteurs en 0,5 fte ter ondersteuning. Dat lijkt weinig. De Europese Commissie zei vorig jaar in een overleg met toezichthouders dat ‘gezien de omvang van het werk [...] 3-4 experts die zich toeleggen op markttoezicht niet voldoende zijn’. 

Uit de notulen van datzelfde overleg blijkt overigens ook dat sommige lidstaten bezorgd zijn over de kosten van het scherpere toezicht op de uitstoot van auto’s. Ze moeten die betalen uit hun nationale begrotingen. De voorzitter wijst dan op het collectieve voornemen om met meer toezicht nieuwe sjoemelschandalen te voorkomen. Ze zegt dat het alternatief – een centraal EU-agentschap dat namens alle lidstaten het toezicht uitvoert – nu eenmaal door de nationale regeringen is afgewezen. 

In Nederland is het dus de Inspectie Leefomgeving en Transport die het toezicht gaat uitvoeren. In België is nog onduidelijk wie dat gaat doen, laat staan met hoeveel inspecteurs. De Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer zegt dat er een Koninklijk Besluit (KB) is dat voor advies bij de Raad van State ligt. ‘Momenteel kunnen we hierover niets communiceren.’ Een verzoek om inzage in het KB bleef onbeantwoord.

In Duitsland zijn voor het toezicht op de automarkt 73 mensen aangesteld. Frankrijk en Italië denken beide uit te komen op vijftien aanstellingen. Deze landen zijn weliswaar veel groter dan Nederland maar voor een inschatting van de benodigde toezichtscapaciteit doet het aantal inwoners er niet bijzonder toe. 

Veel belangrijker is het aantal jaarlijkse typegoedkeuringen per land. Daarvan bestaat volgens de RDW geen openbaar totaaloverzicht van de hele Europese Unie. De RDW kon wel gegevens beschikbaar stellen over in Nederland geregistreerde voertuigen (zie grafiek hieronder).

De gegevens over Nederland zijn in lijn met eerdere schattingen over heel de Unie. Telkens blijkt dat Nederland met de hoeveelheid typegoedkeuringen door de RDW in de top-5 zit. Dat levert Nederland geld op – vorig jaar was er een omzet van 23 miljoen euro – maar tegelijk ook de verantwoordelijkheid om op die auto’s het toezicht uit te voeren. 

De data laten ook zien dat veruit de meeste auto’s een typegoedkeuring verkregen in andere landen dan Nederland. Of die auto’s – die in Nederland rondrijden – aan de normen voldoen, hangt dus weer af van de kwaliteit van het toezicht in die andere landen.

Europese boetes

Het sjoemelschandaal werd opgemerkt door de Amerikaanse autoriteiten na een rapport in 2014 van de International Council on Clean Transportation, een Amerikaanse stichting die onderzoek doet naar milieuvervuiling door de transportsector. Daarmee werd de waarde aangetoond van tests van onafhankelijke partijen. Fabrikanten kunnen er dan niet meer op rekenen dat ze naar hartenlust kunnen sjoemelen bij een typegoedkeurder naar keuze.

De Europese Commissie opperde daarom in januari 2016 dat haar Joint Research Centre het recht moet hebben om auto’s te testen en ze zo nodig van de weg te halen. Daarvoor moest ze wel eerst overeenstemming bereiken met de lidstaten en het Europees Parlement – een proces dat bijna twee jaar in beslag nam. Kort voor de politieke deal daarover besloot de Europese Commissie op verzoek van het Europarlement om alvast 1,6 miljoen euro uit de EU-begroting beschikbaar te stellen voor een project met emissietests door onafhankelijke partijen. 

Op 20 maart 2019 werd hiervoor een contract getekend met een consortium van onderzoeksinstituten als het International Council on Clean Transportation (ICCT) en geleid door het Nederlandse TNO. 

Uit documenten die Follow the Money in handen kreeg na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur, blijkt dat het voor dit testconsortium lastig was om te bepalen welke auto’s het dan precies op de korrel moest nemen. Tien maanden na de start van het tweejarige project was dat nog altijd niet duidelijk. Inmiddels wel, en ook het testen is begonnen, laat een woordvoerder van TNO weten, die opmerkt dat het niet uitzonderlijk was dat er problemen waren met de selectie. ‘Dit project is de wegbereider voor breder testen en verder onderzoek.’

Ook het Joint Research Centre van de Europese Commissie kreeg een budget om auto’s te testen: 3,4 miljoen euro voor dit jaar. Om meer testen te kunnen uitvoeren, krijgt het onderzoekscentrum twee nieuwe testfaciliteiten. Volgens de planning zouden die in december gereed moeten zijn, maar vanwege corona lag de bouw enkele maanden stil. 

Als het Joint Research Centre straks sjoemelsoftware aantreft, kan de Europese Commissie zelf boetes uitdelen wanneer de verantwoordelijke autoriteit weigert een lokale autofabrikant een geldstraf op te leggen.

Het Joint Research Centre heeft overigens de nodige ervaring op het gebied van uitstoot meten. Sterker, het onderzoekscentrum signaleerde zelf al in 2010 dat de uitstoot van sommige dieselauto’s vier tot vijf keer zo hoog was als toegestaan zodra er werd gemeten met mobiele apparatuur in plaats van in het laboratorium. Twee jaar later bespraken de JRC-onderzoekers met andere ambtenaren van de Europese Commissie per e-mail hun vermoedens dat autofabrikanten doelbewust auto’s ontwierpen die wel de verplichte test haalden, maar onder andere omstandigheden veel viezer waren.

Later verklaarden onder anderen de Eurocommissaris van Industrie en de hoogste ambtenaar van de afdeling industrie tegenover de parlementaire enquêtecommissie dat zij die e-mails nooit hebben gezien. Het Europees Parlement vroeg in april 2017 om onderzoek naar hoe het kon gebeuren dat zorgen over mogelijk illegale praktijken nooit de hogere niveaus van de hiërarchie hadden bereikt. De Commissie vond verder onderzoek niet nodig. Hierdoor is onduidelijk of de Commissie ervan heeft geleerd, en of signalen van illegale praktijken in de toekomst wél hun weg naar de top zullen vinden.

De Commissie negeerde nog een advies van het Europees Parlement. Het was het directoraat-generaal Milieu dat grote zorgen had over de te hoge uitstoot, maar het directoraat-generaal Industrie dat de bevoegdheid had om er iets aan te doen. Uit briefwisselingen uit 2013 en 2014 bleek dat de hoogste Milieu-ambtenaar en de Eurocommissaris voor Milieu tevergeefs vroegen om onderzoek naar de discrepantie tussen de hoge uitstoot op de weg en die in het laboratorium.

Europarlementariërs adviseerden om voortaan één Eurocommissaris verantwoordelijk te maken voor 'wetgeving op het gebied van de luchtkwaliteit en voor maatregelen voor het aanpakken van de bronnen van vervuilende emissies'. Ook verzocht het Parlement om 'alle wetgevende verantwoordelijkheden op het gebied van voertuigemissies die momenteel door het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en MKB worden bekleed' over te dragen naar Milieu. Vorig jaar trad een nieuwe Commissie aan, onder leiding van de Duitse CDU-politicus Ursula von der Leyen, maar opnieuw werden de beleidsterreinen luchtkwaliteit en emissiebronnen toegewezen aan verschillende Eurocommissarissen.

Een woordvoerder van de Commissie wijst erop dat adviezen van het Europees Parlement ‘geen verplichtingen zijn’ en dat de directoraten-generaal Milieu en Klimaat beide een ‘volledige bijdrage’ leveren aan ‘alle initiatieven met betrekking tot voertuigemissies’ – een bewering die in het verleden duidelijk niet strookte met de bevindingen van de parlementaire enquête.

Overigens meent het Europees Parlement dat het nooit een officieel antwoord heeft ontvangen op het rapport en de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie. De commissievoorzitter, de Belgische Europarlementariër Kathleen Van Brempt, kreeg wel een brief met een uitgebreide bijlage van Elżbieta Bieńkowska, destijds de verantwoordelijke Eurocommissaris, maar volgens het Parlement was die brief ‘ontoereikend’ omdat die sommige conclusies had genegeerd. 

De Europese Commissie zegt dat ze Bieńkowskas brief met bijlage beschouwt als haar officiële antwoord op de parlementaire enquête, hoewel ze die documenten nooit op een website openbaar heeft gemaakt. Het Europees Parlement heeft de bijlage gepubliceerd, op een nagenoeg onvindbaar hoekje van de website.

Compensatie, maar niet voor iedereen

Makkelijker vindbaar op internet zijn beelden van de excuses van Volkswagens bestuursvoorzitter in Amerika – inclusief de belofte dat het bedrijf alles zou doen om zijn fouten goed te maken.

Er is echter een groot verschil tussen hoe het autoconcern de Amerikaanse autoriteiten en consumenten behandelt en die in Europa. 

In Nederland wachten dieselrijders nog altijd op enige vorm van compensatie terwijl Volkswagen in de VS al in de zomer van 2016 akkoord ging met een schikking van omgerekend 13,2 miljard euro: Amerikaanse sjoemelautobezitters kregen een compensatie van enkele duizenden euro’s en het recht hun auto aan Volkswagen terug te verkopen. Europese consumenten daarentegen kregen jarenlang te horen dat hier geen recht op vergoeding bestond omdat – volgens een juridische interpretatie van Volkswagen zelf – de sjoemelsoftware in Europa níet illegaal zou zijn.

Pas eerder dit jaar ging Volkswagen akkoord met een schikking voor een deel van de gedupeerden, ter waarde van 620 miljoen euro. Ongeveer 200.000 Duitse consumenten krijgen daardoor een compensatie van 1.350 tot 6.250 euro, afhankelijk van het type en de leeftijd van hun auto. Maar álle sjoemeldieselkopers hebben recht op een schadevergoeding, verklaarde in mei het Bundesgerichtshof, de hoogste instantie van gewone rechtspraak in Duitsland.

Die uitspraak biedt hoop aan klanten in Nederland en in andere Europese landen. Vorige maand nog riep de Eurocommissaris voor Justitie, Didier Reynders, Volkswagen in een brief op om ook andere Europeanen dan alleen de Duitsers te compenseren.

In de Verenigde Staten betaalde Volkswagen niet alleen compensatie aan consumenten, maar ging het ook akkoord met een financiële bijdrage aan het repareren van de milieu- en gezondheidsschade. Zo investeerde Volkswagen verplicht twee miljard dollar in laadpalen voor elektrische auto’s en in de promotie van elektrisch rijden. Het richtte daartoe Electrify America op, een bedrijf dat vorig jaar, volgens het meest recente jaarverslag, 318 oplaadstations opende. Daarnaast moest Volkswagen ook bijna drie miljard dollar bijdragen aan een fonds waaruit projecten worden gefinancierd die de uitstoot van stikstofoxiden verlagen.

In Europa rijdt ondertussen volgens de meest recente cijfers (maart 2020) 18 procent van de sjoemelauto’s nog steeds rond, ondanks eerdere beloftes van Volkswagen om consumenten over te halen langs de garage te gaan om de frauduleuze software uit hun auto's te laten verwijderen. In de Verenigde Staten heeft Volkswagen al 94 procent van de auto’s van de weg gehaald.

Volkswagen is echter niet het enige concern dat sjoemelsoftware in zijn auto’s stopte. De afgelopen jaren betaalden ook Daimler, Fiat Chrysler Automobiles (FCA) en Nissan wereldwijd boetes of schikkingen. In totaal was de auto-industrie hieraan ruim 37 miljard euro kwijt.

Lang niet al het gebruik van sjoemelsoftware is bestraft. Dat komt omdat autofabrikanten een uitzondering in de wet interpreteren als een vrijbrief – én omdat de aangewezen instanties voor typegoedkeuring daarin zijn meegegaan. Het Hof van Justitie bekijkt deze zaak momenteel (zie kader).

Ook Nederland deed na het bekend worden van Dieselgate onderzoek naar sjoemelsoftware. De RDW concludeerde in 2017 dat zeker twee eerder goedgekeurde autotypes – de Jeep Grand Cherokee van FCA en de Suzuki Vitara – dankzij illegale software schoner uit de test kwamen dan ze daadwerkelijk waren. Omdat er mogelijk strafbare feiten waren gepleegd, zou het Openbaar Ministerie volgens de NOS met een oriënterend onderzoek zijn begonnen.

Na aanvullend onderzoek van de RDW bevestigde Stientje van Veldhoven-Van der Meer, destijds minister voor Milieu en Wonen, in januari in een Kamerbrief dat de twee genoemde voertuigen ‘onacceptabel emissiegedrag’ vertonen. Ook Van Veldhoven zou deze bevindingen voorleggen aan het Openbaar Ministerie.

In augustus vroeg Follow the Money het Openbaar Ministerie naar de uitkomst van het oriënterend onderzoek in 2017 en naar de bevindingen van de RDW. Is er inmiddels een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar een of beide fabrikanten? 

Het antwoord wijst er niet op dat de twee autoconcerns bang hoeven te zijn: ‘Het is de standaardprocedure dat het OM in dit soort kwesties meekijkt of dat er mogelijk aanknopingspunten zijn om een eventueel strafrechtelijk onderzoek te rechtvaardigen. Voor nu is er nog verder geen nieuws te melden.’ 

Criminele bende

Hoe staat het met de mensen die verantwoordelijk zijn voor het bedrog? Zijn zij inmiddels gestraft?

Twee betrokkenen zijn veroordeeld voor hun rol in het schandaal: Oliver Schmidt en James Liang, allebei ingenieur uit het middenkader van Volkswagen. Liang kreeg in augustus 2017 in de Verenigde Staten een boete opgelegd van 200.000 dollar en drie jaar celstraf. Hij werd eind 2019 naar een Duitse gevangenis overgeplaatst en vervolgens vervroegd vrijgelaten. 

Oliver Schmidt werd in december 2017 veroordeeld tot een boete van 400.000 dollar en een celstraf van zeven jaar. In juli van dit jaar werd bekend dat ook hij wordt overgeplaatst naar een gevangenis in Duitsland, wanneer is onduidelijk.

De Duitser Schmidt dankte zijn arrestatie aan een grote inschattingsfout. Na een vakantie in Cuba en Florida bevond hij zich in januari 2017 op het vliegveld van Miami, op weg terug naar Duitsland. Met een arrestatiebevel op zak arresteerde de FBI hem in een herentoilet. 

Martin Winterkorn, die kort na de onthulling van Dieselgate opstapte als topman van Volkswagen, heeft die fout - voet op Amerikaanse bodem te zetten terwijl er een arrestatiebevel naar je is uitgevaardigd - niet gemaakt. Hij moet niettemin vrezen voor de cel. Eerder deze maand bepaalde de rechtbank in het Duitse Braunschweig dat er voldoende bewijs is om Winterkorn en vier andere oud-leidinggevenden van Volkswagen Groep te vervolgen. Ze worden ervan verdacht te hebben geopereerd als een criminele bende.

Een andere voormalige topman, Herbert Diess en de voorzitter van de Raad van Commissarissen, Hans Dieter Pötsch, ontlopen vervolging na betaling van 4,5 miljoen euro ieder. Daar hoeven ze niet zelf voor krom te liggen: Volkswagen betaalt de rekening.

Verder begint in München op 30 september een strafproces tegen vier voormalige topmanagers van Audi, onder wie Rupert Stadler, sinds 1 januari 2010 ceo. In juni 2018 zat hij enkele maanden in voorarrest wegens beïnvloeding van getuigen en belemmering van de rechtsgang. Vier maanden na zijn arrestatie maakten Volkswagen en Audi bekend dat Stadler opstapte bij Audi.

Reputatieschade vooral voor diesel

Volkswagen is door consumenten nauwelijks gestraft. Sinds 2015 verkocht het concern elk jaar alleen maar meer auto’s. In de eerste jaren na september 2015 verkocht Volkswagen wel flink minder diesels, maar de laatste jaren gaat het aandeel diesels weer omhoog. Vorig jaar beloofde Volkswagen dat over tien jaar 40 procent van zijn auto’s elektrisch zal zijn.

De totale verkoop van dieselpersonenwagens in Europa (ongeacht het merk) is wel flink gedaald. Negen jaar geleden was ongeveer 55 procent van de nieuw verkochte auto’s in Europa nog een diesel; vorig jaar nog maar 30 procent.

De European Automobile Manufacturers Association (ACEA), de grootste autolobbyclub in Europa, verklaart de daling vooral vanwege hogere belastingen op diesel, maar wijst ook naar de toename aan dieselverboden in binnensteden. Die zijn een indirect gevolg van Dieselgate. Omdat de daadwerkelijke uitstoot ondanks strengere normen niet omlaagging, zagen lokale besturen zich genoodzaakt vervuilende auto’s te weren. Het International Council on Clean Transportation, de organisatie die Dieselgate hielp te ontdekken, geeft in een recent rapport over de Europese automarkt vergelijkbare verklaringen.

Ondanks de miljarden die Volkswagen heeft moeten besteden aan boetes en schikkingen, bleef er onder de streep – voor de aandeelhouders – telkens voldoende over. Sinds Dieselgate boekte het bedrijf jaarlijks winst: vorig jaar nog 16,9 miljard euro.

De effecten van zes maanden coronapandemie blijken vele malen schadelijker dan het sjoemelschandaal: in de eerste helft van dit jaar leed Volkswagen een nettoverlies van 800 miljoen euro.