Stel, je woont in een prachtig dorpje. Ieder jaar haalt de plaatselijke wijnboer precies genoeg druiven van de omliggende velden voor 500 flessen wijn. Drie jaar geleden verkocht hij 450 flessen wijn aan jou en je dorpsgenoten, maar tegenwoordig zijn er steeds vaker toeristen die hele dozen tegelijk meenemen. Vorig jaar zag je dat de wijnboer zelfs 499 van de 500 flessen wijn verkocht.

Wat zou deze informatie met de prijs doen? Wat zouden jij en je dorpsgenoten volgend jaar bereid zijn te betalen voor zo'n heerlijke fles wijn?

Om het antwoord op die vraag maar meteen te geven: de wijn wordt duurder. De vraag stijgt, het aanbod blijft gelijk. De wijn wordt dus schaarser, en dat resulteert in een hogere prijs. 

Waarom stijgen de havengelden op Schiphol dan niet?

In 2008 heeft de luchthaven met de overheid, omwonenden en milieuorganisaties een plafond van 500.000 vliegbewegingen per jaar afgesproken. In 2018 werd dat plafond met 499.444 vliegbewegingen bijna geraakt. Toch nemen de luchthavengelden — het bedrag dat luchtvaartmaatschappijen moeten betalen om naar en van Schiphol te mogen vliegen — niet toe. Integendeel. De ‘aeronautical opbrengsten’, dat wil zeggen de inkomsten uit luchthavengelden, overheidsheffingen en ATC-heffingen, daalden tussen 2008 en 2017 met 37 procent.

Hierdoor is Schiphol spotgoedkoop geworden voor luchtvaartmaatschappijen. Van alle grote Europese luchthavens is de Amsterdamse veruit het voordeligst. In 2017, toen Schiphol 68 miljoen passagiers vervoerde, haalde het slechts 779 miljoen euro aan aeronautical opbrengsten op. Dat is een schijntje als je het afzet tegen vergelijkbare vliegvelden als London Heathrow (78 miljoen passagiers in 2017) en Frankfurt (65 miljoen in 2017): zij haalden respectievelijk 2,5 miljard en 1,7 miljard euro aan aeronautical opbrengsten op.

Terwijl het product dat Schiphol aanbiedt (starts en landingen van vliegtuigen) steeds schaarser wordt, wordt de luchthaven dus steeds goedkoper. Hoe kan dat?

Passagiersbelastingen: nul

Dit heeft in de eerste plaats te maken met de Luchtvaartnota (pdf), die in april 2009 door toenmalig minister van Verkeer en Waterstaat Camiel Eurlings aan de Tweede Kamer werd aangeboden. Vanwege de kredietcrisis daalde het aantal vliegpassagiers op Schiphol, wat ‘het kabinet zorgen baarde’: ‘De mainport Schiphol' is volgens de Luchtvaartnota immers ‘een vitale schakel in de Nederlandse economie’ en ‘van grote invloed op de economische ontwikkeling van Nederland.’ Om de crisis het hoofd te bieden, moesten volgens de Luchtvaartnota daarom maatregelen genomen worden die zouden leiden tot een ‘versterkte positie van de Nederlandse luchtvaart op de middellange en lange termijn.’

Die versterkte positie van de Nederlandse luchtvaart moest vooral worden bereikt door het verlagen van de kosten voor luchtvaartmaatschappijen. In 2008 was Schiphol volgens de Luchtvaartnota na Heathrow de duurste hub van Europa. Daar moest wat aan gedaan worden: ‘Omdat deze hoge kosten de concurrentiepositie van Schiphol en daarmee de economische structuur van Nederland bedreigen, heeft het kabinet besloten samen met Schiphol te komen tot een pakket aan kostenreducerende maatregelen’, aldus de Luchtvaartnota. Drie maanden later schafte Eurlings de vliegtax af. 

Een vliegtax is een passagiersbelasting. De luchthaven van Frankfurt haalt met 260 miljoen euro per jaar 16 procent van zijn totale aeronautical opbrengsten uit passagiersbelastingen, Heathrow zit met 652 miljoen euro zelfs op 26 procent. Op Schiphol worden sinds de afschaffing van de vliegtax echter helemaal geen passagiersbelastingen meer opgehaald.

In het huidige coalitieakkoord tussen VVD, CDA, D66 en de ChristenUnie is afgesproken dat er vanaf 2021 weer een vliegtax ingevoerd wordt. Volgens de Rijksoverheid zal het tarief lager dan 7,50 euro per passagier zijn, waarbij alleen vertrekkende passagiers belast zullen worden (transferpassagiers en aankomende passagiers blijven van de maatregel uitgezonderd). Met de cijfers van 2018 in de hand valt dus uit te rekenen dat de maatregel maximaal 169 miljoen euro zal opleveren. Dat is nog altijd fors minder dan de passagiersheffingen op Frankfurt en Heathrow.

Havengelden

Naast het volledig ontbreken van passagiersheffingen is er een andere reden dat Schiphol spotgoedkoop is: luchtvaartmaatschappijen betalen naar verhouding erg lage havengelden — dat wil zeggen, het bedrag dat zij betalen voor vliegen van en naar Schiphol, het verwarmen van de terminal, het parkeren van een vliegtuig, etcetera.

Op Schiphol tellen deze havengelden op tot 496 miljoen in 2017, terwijl deze opbrengsten op Frankfurt en Heathrow respectievelijk 926 miljoen en 1,7 miljard euro bedragen. Dit heeft alles te maken met de manier waarop die havengelden op Schiphol worden bepaald. Volgens de Nederlandse overheid opereert Schiphol namelijk in een afgeschermde markt: het heeft een monopolie op het faciliteren van vliegbewegingen in Nederland. Schiphol zou de tarieven in theorie dus enorm kunnen verhogen.

Om te voorkomen dat Schiphol zijn economische machtspositie uitbuit en luchtvaartmaatschappijen (en uiteindelijk de consument) het vel over de oren trekt, houdt de Autoriteit Consument en Markt (ACM) toezicht op de tarieven voor de havengelden. Aan de bepaling van de havengelden op Schiphol liggen twee formules ten grondslag:

Dit ziet er erg complex uit, maar het valt best mee. Wat in formule 1 eigenlijk staat, is dat de winst (Return) die Schiphol maakt door luchtvaartmaatschappijen te laten betalen voor het gebruik van terminals en landingsbanen (Assets) niet groter mag zijn dan de gemiddelde vermogenskosten (WACC). Als het aantrekken van vermogen voor een bedrijf als Schiphol heel goedkoop is, dan mag op de investeringen die met dat vermogen gedaan worden ook niet teveel winst gemaakt worden. Als de vermogenskosten hoger worden, dan mag ook de winst hoger worden. De maximale hoogte van de havengeldtarieven controleert de ACM dus mede aan de hand van de vermogenskosten. So far, so good.

Er zit alleen een vreemde logica in de manier waarop bepaald wordt wat de winst is die Schiphol met zijn bezittingen maakt, de zogeheten RONA. Die wordt in formule 2 uitgelegd. Laten we onderaan de streep beginnen. RAB staat voor 'Regulatory Asset Base'. Dat is het totaal van de boekwaarde van alle bezittingen van Schiphol: de landingsbanen, terminals, roltrappen, bagagesystemen, enzovoort.

Deze waarde kan je op twee manieren berekenen. Je zou een inschatting kunnen maken van de marktwaarde van al die bezittingen: wat zou iemand bereid zijn ervoor te betalen? In de Wet Luchtvaart staat echter dat Schiphol de bezittingen tegen historische kostprijs moet waarderen, onder aftrek van 'lineaire afschrijvingen'. Hierdoor wordt Schiphol elk jaar een stukje minder waard, tenzij er er grote nieuwe investeringen plaatsvinden. Grote nieuwe investeringen zijn op Schiphol echter al een tijdje niet meer gedaan. Hierdoor daalt de RAB, de noemer in formule 1.

De formule boven de streep staat voor de optelsom (∑) van de prijzen (P) van alle verschillende soorten luchthavendiensten, vermenigvuldigd met de kwantiteit (Q) waarin die diensten zijn verkocht, minus alle kosten. Oftewel: boven de streep staat de winst (opbrengsten min kosten) die voortkomt uit de luchthaventarieven.

Sinds 2017 komt daar een wettelijk verplichte bijdrage vanuit de Non-Aviation (NA) activiteiten van Schiphol. Denk bijvoorbeeld aan het verhuren van horecaruimte, het ontwikkelen van bedrijventerreinen en het uitbaten van parkeergarages. Vanuit deze activiteiten moet een bijdrage worden geleverd aan het faciliteren van de luchtvaartactiviteiten van Schiphol.  

Wat is er nu aan de hand? Omdat de noemer in deze breuk (de RAB) ieder jaar een beetje daalt, moet de teller in deze breuk ook dalen. Maar dat is lastig, omdat de Q juist stijgt: het aantal vluchten ging van 407.000 in 2009 naar 499.000 in 2018, een stijging van 23 procent. Bovendien is sinds 2017 de bijdrage vanuit de Non-Aviation (NA) activiteiten verplicht gesteld, waardoor de teller nog sneller stijgt. 

Schiphol kan hier dus niet anders dan ook de P laten dalen: anders stijgen de verdiensten uit de haventarieven (P * Q — cost) tot boven het door de vermogenskosten bepaalde maximum. De haventarieven kunnen slechts op niveau blijven als Schiphol investeringen doet en dientengevolge de RAB omhoog gaat.

Eigenlijk wordt de groei van Schiphol hier door de wetgever gedicteerd

Deze regels dicteren dus dat Schiphol moet investeren (wat doorgaans betekent: groeien) of goedkoper moet worden (wat doorgaans ook resulteert in groei). Met andere woorden: eigenlijk wordt de groei van Schiphol hier door de wetgever gedicteerd.

Vliegen wordt uitgezonderd van de wetten van schaarste

Terug naar het Franse wijndorp, waar de wijn schaarser en dus duurder werd. Deze duurdere wijn zal wellicht betekenen dat jij en je dorpsgenoten wat zuiniger aan doen. Een glas in plaats van een fles wijn per keer - en alleen tijdens speciale gelegenheden. Misschien wordt er iemand geheelonthouder. Toeristen zullen de flessen niet langer met dozen tegelijk de auto inladen. 

Op de gereguleerde vliegmarkt van Schiphol resulteert de groei in vliegbewegingen echter juist in het tegenovergestelde: de vluchten worden goedkoper. Hierdoor willen nóg meer toeristen van de diensten van Schiphol gebruik maken, waardoor de havengelden van de ACM nóg lager moeten worden. 

De overheid voert inmiddels al ruim tien jaar actief beleid om de kosten voor luchtvaartmaatschappijen op Schiphol nóg lager te krijgen. Hierdoor stijgt het aantal vluchten verder en moeten de havengelden verder dalen: een vicieuze cirkel naar beneden. Schiphol is inmiddels de goedkoopste luchthaven van Europa, terwijl de lasten voor klimaat, milieu en omwonenden tot een maximum zijn gestegen. Waar zo ongeveer iedere product en dienst is onderworpen aan de economische wetten van de schaarste, is de luchtvaartindustrie daar in Nederland nog altijd van uitgezonderd. Je zou je kunnen afvragen hoe zinvol dat nog is. 

Ondertussen heeft de overheid genoeg mogelijkheden om iets aan het spotgoedkope vliegen op Schiphol te doen. Natuurlijk kunnen de passagiersbelastingen worden verhoogd, of zouden transferpassagiers niet langer van de vliegtax kunnen worden uitgezonderd. Ook zou de hoogte van de havengelden volledig aan de markt overgelaten kunnen worden. Maar zelfs als de overheid via de ACM controle wil houden op de havengelden zijn er opties. Nu wordt de winst op de bezittingen gemaximeerd op de WACC. Hier zou natuurlijk best een ander (hoger) maximum gekozen kunnen worden. Tenslotte zou de RONA bepaald kunnen worden op basis van de marktwaarde van de bezittingen van Schiphol en niet op de historische boekwaarde min afschrijvingen. Dan zou die RONA minder hard achteruit kunnen gaan, waardoor de havengelden minder moeten dalen. 

De overheid heeft dus meer dan genoeg instrumenten in handen om de prijs die luchtvaartmaatschappijen betalen om op Schiphol te mogen vliegen, meer in lijn te brengen met de overlast die ze veroorzaken. Alles wat daarvoor nodig is, is politieke wil.