Kaarsrecht staat de nieuwe minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking tegenover de koning om haar eed af te leggen. In de glimmende balzaal van paleis Noordeinde treedt Liesje Schreinemacher op 10 januari van dit jaar toe tot het vierde kabinet onder leiding van Mark Rutte. Op Twitter verkondigt ze wat ze met haar nieuwe handelsportefeuille beoogt: ‘Het is voor mij een belangrijke opdracht om de internationale economische positie van Nederland te versterken’, meldt ze op het sociale platform. ‘Waarbij we onze ondernemers beschermen tegen oneerlijke concurrentie.’ 

Het is een baan die haar op het lijf geschreven is. Dankzij Schreinemachers ervaring als Europarlementariër op exact hetzelfde terrein, heeft de VVD’er op papier de kennis en expertise om moeiteloos dit nieuwe takenpakket op te pakken. Met als een van de belangrijkste uitdagingen: het aanpakken van misstanden in de complexe internationale ketens van bedrijven. Een opdracht waar ze volgens het coalitieakkoord voortvarend mee aan de slag zal moeten, ondanks de weerzin van werkgeversorganisaties. 

Het is weerzin waarmee Schreinemacher maar al te goed bekend is. Want het zijn precies deze lobbyclubs, waarmee de VVD-politica de voorafgaande tweeëneenhalf jaar optrok. In een gezamenlijke poging deden die hun uiterste best om juist de ketenwetgeving zoveel mogelijk af te remmen en af te zwakken.

Schuldig

De discussie over de misstanden in die ketens kent een lange geschiedenis. Al tientallen jaren klinkt de roep om bedrijven verantwoordelijk te houden voor de misstanden die zij aan de andere kant van de wereld veroorzaken.

De ramp in Bangladesh was te voorkomen ‘als de internationale bedrijven betere werkomstandigheden hadden geëist’

Een schrijnend voorbeeld: nadat een textielfabriek in Bangladesh was ingestort in 2013, vonden maar liefst 1138 kledingarbeiders de dood, en raakten 2500 anderen gewond. 29 westerse modemerken, waaronder Primark en Mango, hadden jarenlang geprofiteerd van de erbarmelijke werkomstandigheden binnen textielfabriek Rana Plaza. De politiek voelt aan dat het bedrijfsleven niet langer kan wegkijken voor de gevolgen van zijn ongecontroleerde productieprocessen. 

Zo zegt Cecilia Malmström, destijds Eurocommissaris voor Handel, in 2015 dat de ramp in Bangladesh was te voorkomen ‘als de internationale bedrijven betere werkomstandigheden hadden geëist’. Malmström wil dat bedrijven zich verantwoordelijk gaan gedragen voor iedere schakel in de toeleveringsketen.

Toch zal het nog vele jaren en evenzoveel niet-uitgevoerde convenanten duren voordat binnen Europa concrete regelgeving op tafel komt. De belangrijkste convenanten zijn gebaseerd op de richtlijnen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de UN Guiding Principles for Business and Human Rights (UNGPs).

Hoe slecht deze vrijblijvende afspraken zijn nageleefd, blijkt uit in 2020 uitgevoerde evaluaties in opdracht van de Duitse en Nederlandse overheid. In Duitsland voerden slechts 77 van de 455 bedrijven de toegezegde afspraken volledig uit. En in Nederland zijn er maar 12 van de 723 bedrijven die hun beloften naleven. De meeste bedrijven komen simpelweg niet verder dan het zetten van een handtekening en het pronken met de convenanten op hun website.

De meeste bedrijven pronken slechts met de convenanten op hun website

Het gaat bijvoorbeeld om Hollandse multinationals als baggerbedrijven Boskalis en Van Oord. Prominent melden deze bedrijven op hun webpagina’s hoe ze de OESO-richtlijnen respecteren en naleven. Desalniettemin komen er misstanden aan het licht waar de baggeraars bij betrokken zijn. Zoals in Brazilië, waar Van Oord met een baggeroperatie overstromingen veroorzaakt, koraal en mangrovebossen met explosieven opblaast en lokale vissers en boeren het leven onmogelijk maakt. Ook Boskalis heeft zijn handen vuil gemaakt. In Indonesië demonstreren vissers wekenlang omdat de baggeraar het hen onmogelijk maakt om in hun levensonderhoud te voorzien.

Wetgeving

Vanwege de gebrekkige naleving van convenanten besluiten enkele Europese landen zelf aan bindende regelgeving te gaan werken. Maar de wetten die in Frankrijk en Duitsland zijn aangenomen, laten veel te wensen over. De ngo’s SOMO en Corporate Europe Observatory wijzen erop dat onder druk van belangenorganisaties die grote bedrijven vertegenwoordigen, de regels in beide landen zijn afgezwakt.

VNO-NCW keerde zich tegen de wet die bedrijven verbiedt producten te produceren waarbij kinderen worden tewerkgesteld

Alleen bedrijven met meer dan 3000 werknemers moeten onderzoek doen naar hun directe leveranciers en partners, terwijl het vaak juist misgaat bij de indirecte leveranciers, de onderaannemers die geen direct contact hebben met de grote opdrachtgevers. Dit was ook het geval bij de textielfabriek Rana Plaza, waar Primark via een onderaannemer kleding inkocht. 

Ook in Nederland was VNO-NCW tot voor kort fervent tegenstander van ketenwetgeving. ‘Het Nederlandse bedrijfsleven is internationaal toonaangevend op het gebied van mvo (maatschappelijk verantwoord ondernemen, red.). Het is daarbij zaak het bedrijfsleven niet te belasten met nationale, Europese en internationale mvo-regelgeving,’ was tot april 2021 te lezen op haar website.

Bovendien keerde de werkgeversorganisatie zich in 2017 tegen de Wet zorgplicht kinderarbeid. Die verbiedt bedrijven producten te produceren of projecten uit te voeren waarbij kinderen worden tewerkgesteld. ‘Een (Nederlandse, red.) toezichthouder heeft geen positie bij partijen in het buitenland, wat een echt onderzoek niet mogelijk maakt.’ Met dit argument trachtte de werkgeversorganisatie op de valreep de Eerste Kamer van gedachten te doen veranderen.

Tot nu toe is de Wet zorgplicht kinderarbeid een dode letter

Zonder succes, de wet werd in 2019 aangenomen. Maar voorlopig kunnen de bedrijven deze regels negeren. Het kabinet stelt de inwerkingtreding uit totdat er op Europees niveau dergelijke regelgeving van kracht is. Aangezien er nog steeds geen wetsvoorstel vanuit de Europese Commissie is gekomen, en er daarna nog onderhandelingen plaats moeten vinden die soms jaren kunnen duren, is dat moment nog ver weg.

Alleen als ‘een uitvoerbaar en effectief Europees voorstel niet tijdig van de grond’ komt zal de wet nationaal ingevoerd worden, stelt het ministerie van Buitenlandse Zaken meer dan twee jaar nadat de wet is aangenomen. Tot die tijd is de Wet zorgplicht kinderarbeid een dode letter.   

Schaken op twee borden

Zo komt begin 2020 de bal in Brussel te liggen, vanuit het idee dat het voor een gelijk speelveld beter zou zijn als alle Europese bedrijven onder dezelfde ketenwetgeving vallen. Dan heeft immers een Nederlands baggerbedrijf niet met meer regels te maken dan een Belgische concurrent en kan geen enkele Europese baggeraar gebruik maken van goedkope onderaannemers met een twijfelachtige reputatie.

‘Met alle lidstaten samen kunnen we een goede collectieve vuist maken in de aanpak van misstanden en mensenrechtenschendingen in ketens’

VNO-NCW voelt de bui algauw hangen en begint in Brussel op de rem te trappen, ontdekte SOMO in een onderzoek uit mei 2021 naar de rol van de werkgeversorganisatie. Bij de Belgische Eurocommissaris voor Justitie Didier Reynders dringt de vereniging erop aan voorlopig de plannen in de koelkast te plaatsen. ‘Gelet op de coronacrisis zou het lopende traject, waarbij de IMVO-convenanten worden geëvalueerd en bekeken wordt of er mogelijk wetgeving zou moeten komen, ‘op hold’ moeten worden gezet. Bedrijven en branches hebben nu niet de capaciteit hierin volwaardig mee te draaien,’ aldus het pamflet dat de werkgeversorganisatie in april 2020 publiceert. De Europese koepelorganisatie BusinessEurope verkondigt dezelfde boodschap. 

Tegelijkertijd worden al te actieve Nederlandse volksvertegenwoordigers gesust met de belofte dat er juist op Europees niveau reeds van alles gaande is. Het is dus niet nodig om ook nog eens met nationale wetgeving te komen. ‘Met alle lidstaten samen kunnen we een goede collectieve vuist maken in de aanpak van misstanden en mensenrechtenschendingen in ketens,’ stelt de werkgeversorganisatie. 

Rapport van Wolters

Eurocommissaris Reynders laat het er desalniettemin niet bij zitten en maakt werk van het optuigen van bindende wetgeving. Daartoe aangespoord door het Europees Parlement. Namens de Europese volksvertegenwoordigers komt Lara Wolters (PvdA) in het voorjaar van 2021 met een rapport waarin zij uiteenzet aan welke voorwaarden het Commissie-voorstel zou moeten voldoen.

De ondernemingen zouden verantwoordelijk worden voor hun hele toeleveringsketen, inclusief de onderaannemers van de onderaannemers

Voor het bedrijfsleven zijn die eisen evenwel een doorn in het oog. Niet alleen zouden alle bedrijven, groot en klein, onder de regelgeving komen te vallen, maar ook zouden de ondernemingen verantwoordelijk worden voor hun hele toeleveringsketen, inclusief de onderaannemers van de onderaannemers.

BusinessEurope zet alle zeilen bij om het rapport af te zwakken. In een brief aan de Europarlementariërs zet de werkgeverslobby haar grieven uiteen. Het werk van Wolters zou onredelijke eisen bevatten, die in de praktijk onuitvoerbaar zijn en zou bovendien de internationale concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven verslechteren.

Winand Quaedvlieg, voorman van VNO-NCW in Brussel, heeft het op 17 maart 2021 zelfs over een ‘volstrekt onwerkbaar’ voorstel. ‘Het gaat uit van onduidelijke definities, een catch-all verantwoordelijkheid voor bedrijven, vage en open normen, en draconische sancties.’ Hooguit de leveranciers waar bedrijven direct mee te maken hebben zouden onder de ketenverantwoordelijkheid moeten vallen. De rest is te vergaand, aldus de werkgeversorganisatie. 

De VVD-Europarlementariër Liesje Schreinemacher – die een klein jaar later zal aantreden als minister – komt met dezelfde kritiek. In een stemverklaring van 10 maart 2021 staat weliswaar dat ‘de VVD vindt dat bedrijven een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben,’ maar daar volgt vervolgens op dat het belangrijk is ‘dat de regels proportioneel en voldoende duidelijk zijn. In dit verslag is hier te weinig sprake van.’ De VVD onthoudt zich van stemmen over het rapport.

‘Ons inziens zit er behoorlijk vaart achter dit traject’

Maar terwijl in Brussel de tegenaanval wordt geopend, laat VNO-NCW tegenover de Tweede Kamer opnieuw een heel ander gezicht zien. In een poging ChristenUnie-Kamerlid Joël Voordewind te ontmoedigen om met nationale wetgeving te komen, promoot de werkgeversorganisatie juist de voortvarendheid van de Commissie en het Parlement in Brussel. ‘Ons inziens zit er behoorlijk vaart achter dit traject. Zo heeft Eurocommissaris Reynders een voorstel voor het tweede kwartaal van dit jaar aangekondigd. En liggen er inmiddels in het Europese Parlement aanbevelingen van EP-rapporteur mevrouw Lara Wolters.’

Liberale medestander

Europarlementariër Liesje Schreinemacher beperkt zich niet tot het afgeven van een stemverklaring. Maar liefst 89 amendementen dient de VVD’er in om het rapport van Wolters bij te sturen. Daarin zijn keer op keer de argumenten van de lobby terug te vinden. Zo stelt Schreinemacher voor om de reikwijdte aan te passen: niet de hele toeleveringsketen, maar alleen directe toeleveranciers zouden onder de regelgeving moeten vallen.

Ook zou volgens de VVD’er dit soort wetgeving alleen voor grote bedrijven moeten gelden en ze schrapt de paragraaf waarin staat dat als een bedrijf keer op keer de fout in gaat, dat een misdrijf is. Met deze eisen verwoordt ze de standpunten die ook BusinessEurope herhaaldelijk uit richting de Europese beleidsmakers. 

De amendementen van Schreinemacher hebben effect, want het rapport van Wolters wordt afgezwakt. Zo zullen niet meer alle bedrijven in de EU eronder vallen, maar alleen grote bedrijven, beursgenoteerde mkb-ondernemingen en bedrijven in zogeheten hoogrisicosectoren. Schreinemacher krijgt echter niet haar zin op een van de punten waar de werkgeverslobby het hardst voor ijvert, namelijk dat ze enkel voor hun directe toeleveranciers verantwoordelijk zijn. In de definitieve versie van het rapport, dat met grote meerderheid wordt aangenomen in het Europees Parlement, staat dat bedrijven verantwoordelijk zijn voor de hele keten.

Toetsingscommissie

Maar met dit rapport is de Brusselse beleidsmolen nog maar net opgestart. Wanneer de Europese Commissie in maart 2021 een eerste conceptvoorstel heeft opgetikt, wordt dat getoetst door de Raad voor Regelgevingstoetsing. En die trekt direct de rode kaart. Waarom? Dat is informatie die deze Raad niet openbaar maakt.

‘Het is erg fijn om te zien dat onze grote inspanningen om de regels te beïnvloeden hun vruchten afwerpen’

De Commissie past het plan aan en dient het opnieuw in bij de toetsingscommissie. Maar ook deze  aangepaste versie wordt afgeschoten, tot grote tevredenheid van de bedrijfslobby. ‘Complimenten voor de Raad voor Regelgevingstoetsing zijn op zijn plaats’, applaudisseert een Deense werkgeversorganisatie. ‘Het is erg fijn om te zien dat onze grote inspanningen en die van anderen om de regels te beïnvloeden, hun vruchten afwerpen.’

Al dit uitstel kan niet voorkomen dat de Europese Commissie op 23 februari  dan toch eindelijk met een plan zal komen. Daarna buigen de lidstaten zich over de Commissie-plannen. Een nieuwe ronde met nieuwe kansen voor de lobby om de boel te vertragen en de regels af te zwakken.

Eind november richtte werkgeverskoepel BusinessEurope daarom de pijlen op Frankrijk, dat van januari tot juli voorzitter is van de Raad voor de Europese Unie, de plek waar de EU-landen het voorstel bespreken. In een uitgebreid pleidooi zette de lobbyclub uiteen waarom Europese ketenregelgeving flink binnen de perken moet blijven. Met, wederom, als belangrijkste eis: de regelgeving mag niet verder reiken dan het voorkomen van misstanden bij directe toeleveranciers.

VNO-NCW zegt in Nederland vaak iets anders dan in Brussel

VNO-NCW laat ook nu weer zien dat het in Nederland vaak iets anders zegt dan in Brussel. De werkgeversorganisatie ondertekent het pleidooi van BusinessEurope tegen al te veel ketenverantwoordelijkheid. Een maand eerder stemde VNO-NCW in eigen land nog in met een advies van de SER waarin staat dat een bedrijf wél aansprakelijk is voor wat de onderaannemer van de onderaannemer doet. 

Kaarten geschud

En zo blijft het maar aanmodderen met de regels die ervoor moeten zorgen dat drama’s zoals in Bangladesh negen jaar geleden worden voorkomen. 

Kort voor Liesje Schreinemacher de overstap van Brussel naar Den Haag maakt, gooit haar voorganger op het ministerie in Den Haag, Tom de Bruijn, nog de knuppel in het hoenderhok. Hij kondigt in december aan dat Nederland zelf alvast begint met het optuigen van ketenwetgeving.

‘Met het treffen van voorbereidingen voor nationale wetgeving wordt de druk op Europa opgevoerd’

Dit blijkt vooral een manier te zijn om de Europese Commissie te dwingen vaart te maken. ‘Met het treffen van voorbereidingen voor nationale wetgeving wordt de druk op Europa opgevoerd,’ staat te lezen in het instructiedossier dat Schreinemacher op haar bureau vindt tijdens haar eerste werkdag als minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. 

Precies een week nadat Schreinemacher door de koning is beëdigd, keert ze terug naar Brussel. Dit keer niet als een van de 705 Europarlementariërs, maar als een belangrijke vertegenwoordiger van een van de 27 Europese lidstaten die uiteindelijk hun oordeel over de Europese wetgeving zullen vellen.

Ze ontmoet daar Lara Wolters, de PvdA-europarlementariër wiens rapport werd bestookt met 89 amendementen van Schreinemacher. Wolters drukt de kersverse minister op het hart om ambitieus te zijn. ‘Aan een wet die bedrijven alleen verplicht verantwoordelijkheid te nemen voor de eerste schakel heb je niks als problemen zich afspelen in een mijn of een fabriek 3000 kilometer verderop. De minister zei daarop dat Nederland bij de aanjagers in de Raad wilde horen.’

In Brussel kon de lobby die de wetgeving probeert af te zwakken en te vertragen rekenen op de steun van Europarlementariër Schreinemacher. Of de VVD-politica  als minister een ander geluid zal laten horen, is nog een open vraag. De Nederlandse regering zegt voorop te willen gaan in de strijd voor strenge Europese regelgeving, maar als Follow the Money vraagt of dat betekent dat bedrijven verantwoordelijk moeten zijn voor alle toeleveranciers in de hele keten komt daar geen duidelijk antwoord op.

De huidige regering lijkt te vinden dat bedrijven voor hun gehele toeleveringsketen verantwoordelijk zijn

Het ministerie verwijst naar een brief aan de Tweede Kamer waarin staat dat er een zorgplicht voor alle bedrijven moet komen ‘overeenkomstig de OESO-richtlijnen’. Hieruit valt op te maken dat de huidige regering van mening is dat bedrijven voor hun gehele toeleveringsketen verantwoordelijk zijn. Iets waar minister Schreinemacher zich in haar tijd als Europarlementariër tegen verzette. 

En zo dansen Den Haag en Brussel, lobbyisten en Europarlementariërs, om elkaar heen. De wetgeving die bedrijven moet dwingen mensenrechten te respecteren, kinderarbeid te voorkomen en het milieu niet te verwoesten is er, negen jaar na de ramp in de textielfabriek in Bangladesh, nog steeds niet.