De overheid is geen bedrijf. Op basis van macht beslist ze over belangen en zorgt ze voor voorzieningen. Daarom kan de overheid het niet voor iedereen goed doen, en staat elk optreden bloot aan scherpe kritiek. Dat is onvermijdelijk. 

Vandaar dat de overheid in een rechtsstaat is gebonden aan beginselen van zorgvuldigheid en rechtmatigheid. Als ze die goed hanteert groeit er een basis van vertrouwen onder het optreden van de overheid, en gaat gedwongen machtsuitoefening gepaard met erkende gezagsuitoefening.

De ambtenaar moet ook inzichten aandragen die de politiek leider onwelgevallig zijn

In dat vertrouwen is een bres geslagen. Door gebrekkige afwegingen (zoals bij de aardgasboringen en aardbevingsschade), door onrechtmatig optreden (zoals bij de Toeslagen), en door het maskeren van informatie (zoals over de gezondheidseffecten van Tata Steel).

Kunnen ambtenaren een rol vervullen bij het hernieuwen van het gezag van de overheid? Wat is er nodig om de ambtenaar een meer een kritische rol in ons rechtsstatelijk bestel te laten vervullen? 

Loyaal, óók aan de feiten 

De beleidsambtenaar adviseert over publieke waarden en doelen, en over politieke en maatschappelijke risico’s. Nadat de bestuurder een politieke keuze heeft gemaakt, schikt de ambtenaar zich naar diens politieke wil. 

Dat geldt echter niet voor de feiten, de modellen en de gegevens die de ambtenaar aandraagt. Daarin heeft hij een zekere onafhankelijke rol, en de taak ook feiten en inzichten aan te dragen die de politiek leider onwelgevallig kunnen zijn. 

Dit geldt ook voor ambtenaren in de uitvoering en voor diens collega’s die belast zijn met toezicht, inspectie en handhaving. Op dit punt heeft de ambtenaar een grote verantwoordelijkheid, ook naar de samenleving. Feiten manipuleren om de minister of wethouder uit de wind te houden, gaat lijnrecht in tegen dit klassieke beginsel.

In zijn proefschrift over politiek-ambtelijke verhoudingen schetst topambtenaar Roel Nieuwenkamp die ambtelijke positie als ‘relatief onafhankelijk’. Nieuwenkamp betoogt dat goed bestuur gebaat is bij ambtelijke onafhankelijkheid, in combinatie met sterke politieke sturing.

Loyaliteit en obstructie van de rechtsstaat 

Dit spanningsveld tussen loyaliteit en onafhankelijkheid bestaat ook binnen de werkorganisatie en daar wordt vaak onzorgvuldig mee omgesprongen. Zo kennen we uit het parlementair onderzoek naar de Toeslagenaffaire het memo van Sandra Palmen. Zij schreef een kritische notitie over onrechtmatigheden bij de Belastingdienst en werd daarna samen met haar waarschuwingen weggemoffeld binnen de ambtelijke organisatie. 

Ben van Hoek, voormalig privacy-functionaris bij de korpsleiding van de Nationale Politie, stelde in NRC dat ambtenaren ‘grootschalige obstructie’ plegen tegen de wettelijke regels.

Vaak om een bewindspersoon uit de wind te houden, en soms ook gewoon omdat men – plichtsgetrouw – het (vermeende) belang van de eigen organisatie vooropstelt. Dan wordt openbaarheid niet meer gezien als een serieus publiek belang. Dit is een perverterende vorm van loyaliteit, die leidt tot een hindernis voor een rechtsstatelijke rolvervulling door ambtenaren. 

Perverterende loyaliteiten

De Amerikaanse econoom Albert O. Hirschman beschreef drie mogelijke reacties op druk vanuit de organisatie of politieke druk: exit (weggaan), voice (tegenspreken) of loyalty (zich schikken, toegeven). 

In organisaties geven medewerkers zich vaak zonder nadenken over aan ‘volgzaam uitvoeren’. Opdrachten van hogerop worden dan plichtsgetrouw, loyaal dus, uitgevoerd. Maar daar zit ook een element in van exit: Er wordt immers geen eigen verantwoordelijkheid en ook geen betrokkenheid meer ingebracht.

De professionele (ver)binding wordt dan als het ware thuisgelaten. Want betrokkenheid en verantwoordelijkheid zijn twee essentiële bestanddelen van vakmanschap, naast de vereiste vakmatige deskundigheid.

De combinatie van exit en loyalty laat destructieve en disruptieve aspecten zien en is het mechanisme dat Jesse Frederik schetst in zijn boek ‘Zo hadden we het niet bedoeld. De tragedie achter de toeslagenaffaire’. Frederik vat dat samen als: ‘Vrijwel iedereen deed wat je van ze zou verwachten, en juist daardoor liep alles mis.’

Ambtelijke ondergeschiktheid en passieve loyaliteit 

Het liep onder andere mis door volgzaam en passief uitvoeren waar het beter was geweest kritisch na te denken, eigen verantwoordelijkheid te nemen, en tegen te spreken. Dat geldt voor heel veel dingen die mislopen, we maken ons er allemaal weleens schuldig aan. 

Wie werkt in een ambtelijke organisatie loopt daar echter harder tegenaan. Er wordt vaak nog – impliciet – gewerkt volgens de klassieke doctrine over ambtelijke ondergeschiktheid, die teruggaat op Max Weber, de socioloog uit het begin van de 20e eeuw die geldt als grondlegger van de rationele bureaucratie. 

Weber stelt dat de ambtenaar zich bij geconstateerde onrechtmatigheden zonder enige tegenspraak moet schikken wanneer hij van zijn meerderen geen gelijk krijgt – ‘als ob er seiner eigenen Überzeugungen entsprache’. 

Dus doen alsof je het er helemaal mee eens bent, zonder enige vorm van voice. Zo smoort de interne hiërarchie de tegenspraak en verstikt ze de bureaucratie. 

De ambtenarenwet 

Biedt ons stelsel voldoende tegenwicht tegen die passieve loyaliteiten? En biedt het voldoende perspectief voor een eigen, kritische rol van de ambtenaar?

De Ambtenarenwet stelt in artikel. 6: ‘De ambtenaar is gehouden de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.’ Niets over een publieke taak, en meer gericht op plichtsgetrouwheid dan op de kernwaarden die nodig zijn voor een rechtsstatelijke rolvervulling. 

De Duitse ambtenarenwet laat zien dat het ook directer en steviger kan: ‘Ambtenaren dienen het gehele volk, niet één partij. Ze moeten hun taken en opdrachten onpartijdig en rechtvaardig uitvoeren en hun ambt zo invulling geven dat het in het algemeen belang is.’

Vakmanschap betekent verantwoordelijkheid nemen

Ferdinand Mertens – oud-topambtenaar en oud-hoogleraar bestuurskunde – zei in 1996 in zijn oratie: ‘Professionaliteit is gediend met eigen verantwoordelijkheid en normering aan een onafhankelijk van de organisatie gedefinieerd vakmanschap.’ 

Dat is ver voorbij de onderschikking van Weber en de passieve loyaliteiten. Het management van een ambtelijke organisatie moet ervoor zorgen dat loyaliteit kan samengaan met behoud van professionele verantwoordelijkheid. 

Die eigen verantwoordelijkheid vergt een zekere autonomie. Die ruimte voor de ambtenaar is een professionele ruimte, geen vrijplaats voor persoonlijke overtuigingen. De ruimte is ingekaderd door professionele waarden en rechtsstatelijke beginselen. Enkele relevante en richtinggevende professionele waarden kunnen hierbij behulpzaam zijn. 

Kernwaarden voor de ambtenaar

Vier kernwaarden hebben blijkens de recente parlementaire enquêtes sterk onder druk gestaan. Codering of formalisering in een Statuut of in wetgeving zal meer helderheid scheppen, maar is niet voldoende. Die kernwaarden gaan pas betekenis krijgen als ze in opleidingen, trainingen en evaluaties de confrontatie aangaan met de praktijk.

Kernwaarde 1: Onafhankelijkheid en onpartijdigheid

De ambtenaar staat boven alle partijen en belangengroepen, en functioneert ten dienste van de gehele samenleving. De ambtenaar hanteert voor elke kwestie meerdere relevante invalshoeken, waakt voor persoonlijke of institutionele vooringenomenheid en maakt gebruik van betrouwbaar getoetste feiten.

De ambtenaar zal dus geen onwelgevallige feiten en gezichtspunten uit adviezen weglaten, onderzoeksresultaten of onafhankelijke adviezen niet (laten) aanpassen, of niet kritiekloos zijn tegenover fake news en andere vormen van manipulatie en vooringenomenheid.

Loyaliteit aan de waarheid, kan dat?
Vivek Murthy, de hoogste ambtenaar van het ministerie van Volksgezondheid in de regering-Obama, nam enkele maanden na het aantreden van Trump ontslag. Hij zei hierover in NRC: ‘Ik wilde de regering niet naar de mond praten en daarbij de waarheid geweld aandoen.’ En: ‘Als ambtenaar ligt je loyaliteit bij de waarheid en bij de Amerikaanse bevolking.’ Die onafhankelijkheid gaat dus verder dan de politieke neutraliteit waartoe ze vaak wordt beperkt. 

In een tijd van nepnieuws en complottheorieën is verhoogde inzet nodig op onafhankelijkheid en onpartijdigheid

Murthy zet onafhankelijkheid zwaar aan als loyaliteit aan de waarheid én aan de samenleving. 

Maar kunnen we de waarheid wel kennen? Bestaat er wel één waarheid? Over die vraag zijn boekenkasten vol geschreven. Vast staat dat er geen enkele redelijke publieke afweging mogelijk is zonder een gemeenschappelijk rationeel speelveld. Dat speelveld wordt onbegaanbaar als we erkende methodes van waarheidsvinding of – beter gezegd kennisontwikkeling – niet voldoende in acht nemen. Dat vergt ook voor de ambtenaar dat hij zorgvuldig omgaat met de feiten, en openheid betracht bij interpretatie en oordeelsvorming. 

Om het publieke vertrouwen waard te zijn, is een verhoogde inzet nodig op onafhankelijkheid en onpartijdigheid – juist in een tijd waarin nepnieuws, informatiemanipulatie en complottheorieën steeds breder verspreid raken.

Kernwaarde 2: Rechtvaardigheid

De ambtenaar streeft ernaar recht te doen, en zal consequent opkomen voor de rechtvaardige oplossing. De ambtenaar let daarbij niet alleen op wat de wet- en regelgeving behelst, maar ook op wat de wetgever naar alle redelijkheid bedoeld heeft. En hij hanteert bij toepassing van de wet op een concreet geval de beginselen van behoorlijk bestuur.

De ambtenaar kijkt dus niet uitsluitend naar de letter van de wet, laat niet zijn persoonlijk oordeel of willekeur gelden, en moffelt de aansprakelijkheid van de overheid voor schade niet weg. 

De rechtsstaat begint niet pas bij de rechter
De wetgever kan bij het vaststellen van een wettelijke regeling nooit alle bijzondere gevallen voorzien die zich bij de uitvoering zullen voordoen. Dat is een algemeen erkend beginsel, ook onder rechtswetenschappers. Juist daarom is altijd interpretatie nodig bij de uitvoering van maatregelen.

De rechtsstaat werd, in afwachting van een wetswijzinging, ten onrechte gesloten verklaard voor de burger

De zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur bevatten normen om die toepassing gemotiveerd, zonder willekeur en zorgvuldig, evenredig in te vullen.

Michiel Scheltema, grondlegger van de Algemene wet bestuursrecht, bespreekt het geval van een vrouw die de fiscale eenoudertoeslag werd onthouden omdat zij niet voldeed aan één van de criteria: zij was niet ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA). 

Dat had ze uit veiligheidsoverwegingen achterwege gelaten: zij verbleef in een blijf-van-mijn-lijfhuis. 

De rechter, ook de Hoge Raad, wees het verzoek om haar recht te doen af en sprak uit dat de wetgever de regeling moest aanpassen. Scheltema stelt dat de rechtsstaat in dit geval ten onrechte gesloten is verklaard voor de burger, in afwachting van een wetswijziging door de wetgever. 

Bij een rechtmatige en rechtvaardige interpretatie had de vrouw de toeslag moeten krijgen. De rechtmatige toepassing op bijzondere gevallen moet niet pas bij de rechter beginnen, maar al bij de uitvoeringsdienst en bij de ambtenaren die daar werkzaam zijn. 

Kernwaarde 3: Responsiviteit

De ambtenaar neemt de burger serieus en is daadwerkelijk geïnteresseerd in wat die belangrijk vindt. De ambtenaar luistert actief naar de burger, zodat die zich gehoord en gezien voelt, en legt het handelen en de besluiten van de overheid duidelijk uit.

De overheid dient niet zichzelf, maar de burgers en de samenleving
Dit is voor de eerder genoemde Michiel Scheltema een rechtsstatelijk beginsel. Een goed voorbeeld van hoe dat mis kan gaan, biedt de aardbevingsellende in Groningen. Het idee dat gaswinning in het publiek belang is, is ook nu weer verdedigbaar. Maar dan moeten de risico’s voor de omwonenden zorgvuldig in beeld komen, en in een publiek debat afgewogen worden. Dat is steeds onvoldoende gebeurd. 

De Mijnraad, een onafhankelijk adviesorgaan, heeft enkele jaren terug laten zien dat de langetermijnrisico’s van gaswinning altijd zijn onderschat.

De modellen waarop in die tijd de berekeningen werden gebaseerd, bieden veel meer onzekerheden dan bestuur en politiek destijds wilden toegeven. Dat zou voor de overheid een extra reden moeten zijn om bij de afhandeling van de schade de burger als uitgangspunt te nemen. Dat vergt een responsieve overheid, die ambtenaren de ruimte geeft om burgers te beschermen.

Kernwaarde 4: Verantwoordingsbereidheid

De ambtenaar draagt een professionele verantwoordelijkheid tegenover de politiek én de samenleving, en is daarom bereid te laten zien hoe – en op welke gronden – hij tot een besluit of advies gekomen is. De ambtenaar ontwijkt dus geen verantwoordelijkheden en verschuilt zich niet achter bureaucratische procedures.

Verantwoorden is iets anders dan afrekenen
Het is nieuw beleid dat adviezen en besluiten actief openbaar gemaakt worden. Dat is een grote stap naar meer rechtstreekse ambtelijke verantwoording. 

Dit roept de vraag op hoe de volksvertegenwoordiging hiermee zal omgaan. Heeft het parlement ook een recht op ambtelijk vakmanschap? In ons stelsel loopt de ambtelijke verantwoordelijkheid van rijksambtenaren via de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat vloeit voort uit artikel 44 van onze Grondwet.

Als verantwoording leidt tot het aan de schandpaal nagelen van ambtenaren komt er meer geslotenheid in plaats van openheid

Is die ambtenaar daarmee – net als de koning – onschendbaar geworden en daarmee ook monddood gemaakt?

Als het zo blijft dat ministers politiek worden afgerekend op ambtelijke onvolkomenheden, en zo lang het lonend is om er politiek mee te scoren, zal de ambtelijke verantwoording steeds weer de mond worden gesnoerd. En als ruimere verantwoording leidt tot openbaar afrekenen en aan de schandpaal nagelen van individuele ambtenaren, zal het meer geslotenheid voortbrengen in plaats van meer openheid.

Wellicht is het een idee om periodiek onderzoek te laten doen naar de rolvervulling door ambtenaren. Denk bijvoorbeeld aan de Ombudsman die in het bijzonder over de responsiviteit zou kunnen rapporteren, en de Algemene Rekenkamer die de bijdrage van ambtenaren aan het bereiken van publieke doelen onder de loep kan nemen.

Recht op ambtelijk vakmanschap

Mark Bovens – hoogleraar bestuurskunde in Utrecht – bepleitte in zijn proefschrift 32 jaar geleden al voor een voor ambtenaren ‘beperkte, maar algemene mogelijkheid om opdrachten wegens principiële redenen te weigeren’. Dat zou volgens hem moeten kunnen als er sprake is van ‘strijd met publieke, rechtsstatelijke beginselen’.

Bovens baseert dit op het uitgangspunt dat ambtenaren ook burgers blijven, hij noemt dat het ‘institutioneel burgerschap’. Dat wijst in de richting van een recht op ambtelijk vakmanschap voor de burger en voor de samenleving, wat eerder doorklonk in de Duitse ambtenarenwet en de woorden van Vivek Murthy.

Al met al voldoende concrete aanleidingen om het moreel kompas van de ambtelijke dienst te richten op de verschillende verantwoordelijkheden en loyaliteiten die de rechtsstaat vraagt. En voldoende uitdagende inspiratiebronnen om ambtenaren in opleidingen en trainingen te leren omgaan met het spanningsveld tussen loyaliteit en verantwoordelijkheid.