‘Waarom moet ik nu naar jou toekomen om iets van je te horen? Je bent nooit meer in Düsseldorf voor het regionale overleg,’ vraagt Michael Bay, een lokale politicus van Die Grünen aan boer Elmar Hannen. ‘Ik heb geen tijd meer,' antwoordt Hannen, ‘ik heb laatst twee werknemers moeten ontslaan omdat ik ze simpelweg niet meer kon betalen. Daarom moet ik nu alles zelf doen en heb ik geen tijd meer om naar Düsseldorf te komen voor het overleg.’ Hannen is een van de ruim 600 melkveehouders in het Duitse Reichswald, een paar kilometer van de Nederlandse grens. Hij vertegenwoordigde zijn collega's in de vergaderingen over een steunpakket van de Duitse regering.

Dat hij dat nu niet meer kan doen door tijdgebrek is een van de vele gevolgen in Europa van het afschaffen van het melkquotum. Na 30 jaar regulering vond de Europese Unie het tijd voor een vrije markt. Vanaf 2009 werd het quotum stapje voor stapje verruimd, volgens de Europese Commissie (EC) een 'zachte landing' om de boeren klaar te stomen voor de uiteindelijke verdwijning van het melkquotum. Met name de Nederlandse melkveesector had moeite om zich ter voorbereiding van 'D-Day' in toom te houden. In 2014 werd er een boete — de zogenaamde superheffing — uitgedeeld omdat er al flink meer werd geproduceerd.

De Chinese dorst blijkt minder dan verwacht. Een Russisch handelsembargo kwam daar nog eens bij

De grootste afnemer van de miljoenen liters extra melk op de markt zou zonder enige twijfel China zijn. Maar de eerste kennismaking met de vrijemarkteconomie valt de melksector zwaar. De Chinese dorst blijkt vele malen minder dan verwacht en daar kwam een onverwachte tegenslag in de vorm van een Russisch handelsembargo nog eens bij. Doordat de vraag naar extra melk dus vies tegenviel, zijn de melkprijzen sinds de afschaffing van het melkquotum in heel Europa gekelderd. Ruim een jaar na ‘D-Day’ komt de EC met een steunpakket van 500 miljoen euro, daarmee komt de totale teller van Europese steun sinds de afschaffing op ruim 1 miljard euro te staan. In september vorig jaar werd er in Brussel ook al 500 miljoen euro vrijgemaakt voor de kwakkelende landbouw.

Het Duitse voorschot

De Duitsers namen in juni al een voorschot op het steunprogramma. De gesprekken die Hannen en Bay hebben gevoerd, gingen over de invulling van een steunpakket ter waarde van 100 miljoen euro. De Duitse regering kondigde begin juni een steunpakket aan van ‘100 miljoen plus X’. Het pakket komt neer op fiscale voordelen voor stoppende boeren. Volgens de Duitse regering is het bedoeld om ‘de productie van melk terug te dringen’. ‘Nonsens,’ noemt Hannen het programma. ‘In Duitsland zijn er 79.000 boeren. Omgerekend krijgt iedere boer dan 1.300 euro. Dat is net genoeg voor één week. We schieten er maar weinig mee op.’ Uiteindelijk repte landbouwminister Christian Schmidt met geen woord over ‘X’ tijdens de presentatie. Het bleef bij de 100 miljoen euro. Hannen: ‘Het programma is handig voor de stoppende boeren. Maar die hadden het toch niet overleefd. Het echte probleem wordt niet aangepakt, namelijk die paar extra koeien per melkveebedrijf.’

De nieuwste 500 miljoen euro

Eurocommissaris Phil Hogan wil nu dat probleem juist aanpakken. Hij gaat ‘landen onder druk zetten om minder te gaan produceren'. Het pakket is nog niet volledig ingevuld en Hogan heeft aangegeven ‘over de juiste middelen te beschikken'. Er kan dus nog een konijn uit de hoge hoed komen, maar er zijn in ieder geval twee financiële maatregelen. Ten eerste wordt er 150 miljoen euro vrijgemaakt om Europese melkveehouders te compenseren voor iedere liter melk die ze niet produceren. Boeren moeten daarvoor aantonen dat ze minder produceren ten opzichte van het vorige kwartaal. In dat geval krijgen ze 14 eurocent per liter minder geproduceerde melk. Een tweede maatregel bestaat uit 350 miljoen euro. Deze pot is verdeeld over de lidstaten zoals hieronder weergegeven. Lidstaten mogen zelf bepalen hoe ze dat geld gaan gebruiken, en of ze dat bedrag willen verhogen. Hogan geeft lidstaten de kans om het bedrag maximaal te verdubbelen.

De verdeling is gemaakt op basis van de veestapel per lidstaat. De discussie gaat nu over hoe Nederland de 23 miljoen euro moet gaan gebruiken. Er zijn een paar opties: bovenop de 14 cent per liter die de EC geeft nog een extra bedrag vergoeden, een slachtpremie voor melkvee introduceren, of fosfaatrechten opkopen. Over dat laatste straks meer. Michiel Romijn, voorzitter van LTO Melkvee, verklaarde tegenover het eigen bedrijfsjournalistieke medium Nieuwe Oogst dat een slachtpremie zijn voorkeur geniet: ‘Dan moet je denken aan een bedrag tussen de 250 en 350 euro om het interessant te laten zijn.’

Ook branchevereniging Dutch Dairymen Board (DDB) prefereert een slachtpremie. Het verschil ten opzichte van de LTO is dat de DDB pleit voor een verdubbeling van het bedrag en daarmee ook voor een veel hogere slachtpremie. ‘Die slachtpremie is pas interessant als het richting de 500 euro gaat,' aldus DDB-voorzitter Sieta van Keimpema. ‘Linksom of rechtsom, er zullen koeien moeten gaan verdwijnen. Als we dat namelijk niet voor 2017 hebben geregeld, hebben we pas echt een probleem.’

Het dikste jongetje van de klas

Van Keimpema duidt op de uitzonderingspositie die Nederland in Brussel heeft bedongen. Het melkquotum mag dan misschien afgeschaft zijn, er bestaat nog wel degelijk een andere grens. Die grens is het zogenaamde fosfaatplafond. Fosfaat is een mineraal dat als factor dient om de hoeveelheid mest te bepalen. De uitbreiding van de koeienstapel heeft tot een overschrijding van het fosfaatplafond gezorgd. ‘Een typisch Nederlands probleem,’ aldus staatssecretaris Martijn van Dam (Economische Zaken). ‘We mogen veel meer mest op ons land gebruiken dan de standaard Europese regels. Omdat we dat mogen, heeft de Europese Commissie ons wel een productiebeperking opgelegd. Dat doen ze omdat onze waterkwaliteit niet zo heel goed is.’ De uitzonderingspositie, bekend als ‘de derogatie’, heeft Nederland omdat het groeiseizoen van gras er langer duurt. Daardoor kan er meer gras geoogst worden en kunnen dus ook meer mineralen (zoals fosfaat) aan de bodem worden onttrokken.

Die uitzonderingspositie krijgt vorm in de hoeveelheid fosfaat die per hectare mag worden gestort. In Europa is dat 170 kilogram, terwijl het in Nederland 230 of 250 kilogram per hectare mag zijn, afhankelijk van de plaatselijke grondsoort. Die productiebeperking is vorig jaar flink overschreden, zo maakte het CBS onlangs bekend. Het plafond is vastgesteld op 172,9 miljoen kilo per jaar — dat was de fosfaatproductie van 2002. De prognose in januari was dat Nederland ongeveer 4 miljoen kilo boven die grens zou uitkomen. ‘De definitieve cijfers wijken gewoonlijk niet meer dan 1 tot 2 miljoen kilo af van de voorlopige cijfers,' schreef staatssecretaris Van Dam in januari nog aan de Kamer. Het cijfer waarop die prognose is gebaseerd, is de veestapel op het moment van 1 april 2015, oftewel 'D-day' dus. Uit de cijfers blijkt dat de totale fosfaatproductie vorig jaar ruim 180 miljoen kilo was. Het opheffen van het melkquotum heeft dus voor een grotere uitbreiding van de veestapel gezorgd dan aanvankelijk werd gedacht.

Het zwaard van Damocles

Het kabinet is al geruime tijd bezig om de milieudruk van de melkveesector in te dammen. Vorig jaar kwam toenmalig staatssecretaris van Economische Zaken, Sharon Dijksma, vlak voor het verdwijnen van het melkquotum met een plan op de proppen om de melkveehouders ‘grondgebonden’ te laten groeien. Dit komt erop neer dat boeren die meer koeien willen aanschaffen ook meer land moeten kopen. Op deze manier hoopt de regering megastallen te voorkomen. Haar opvolger, Martijn van Dam, ziet zich nu genoodzaakt om de uitdijende sector een extra productiebeperkende regel op te leggen. Daarom is hij bezig met het doorvoeren van een fosfaatrechtenstelsel. De wet wordt per 1 januari 2017 ingevoerd. Iedere melkveehouder krijgt dan een aantal fosfaatrechten toegewezen. De exacte invulling van het aantal rechten is nog niet bekend, waardoor er met minder dan een halfjaar voor de implementatie nog altijd geen duidelijkheid is voor melkveehouders.

De exacte invulling van het aantal fosfaatrechten is nog niet bekend

De enige zekerheid die melkveehouders momenteel hebben, is dat ze vanaf 1 januari 2017 te maken hebben met fosfaatrechten. Deze datum is belangrijk omdat Nederland op die dag op zijn minst moet kunnen aantonen dat het er zoveel mogelijk aan heeft gedaan om onder het fosfaatplafond te blijven. Er blijft dus wat ruimte voor coulance vanuit Brussel, maar als ze het daar niet genoeg vinden, kan Nederland het verhoogde fosfaatplafond en de hogere hoeveelheden mest per hectare op zijn buik schrijven. In dat geval zal de veestapel met ongeveer een derde moeten inkrimpen.

Die onzekerheid hangt als het zwaard van Damocles boven de markt. Daarnaast werd de nieuwe fosfaatwetgeving pas ná het wegvallen van het melkquotum aangekondigd. De melkveeproducenten zijn gaan investeren in uitbreiding en nieuwe stallen, en nu brengt dat dus een extra investering in de vorm van fosfaatrechten met zich mee. Van Keimpema hekelt de volgens haar gespeelde verbazing van de overheid over de overschrijding van het plafond. ‘Het is absolute kletspraat dat de beleidsbepalers niet doorhadden dat er veel te veel fosfaat werd geproduceerd. Dutch Dairymen Board neemt plaats in de vergaderingen van de Milk Market Observatory [het monitoringsorgaan van de EU voor landbouwprijzen, red]. Daar houden ze het aantal melkgevende koeien per leeftijdscategorie bij, waardoor een goed beeld ontstaat van de veestapel. Het CBS houdt de Nederlandse overheid op de hoogte van de fosfaatproductie. De overheid wist dus dat er te veel werd geproduceerd, iedereen zag het aankomen. Aanvragen voor nieuwe vergunningen duren jaren, en ambtenaren hebben gewoon met vergunningen voor uitbreiding lopen strooien.’

‘Als de uitzonderingspositie van Nederland verdwijnt, krijgen we in de melkveesector dezelfde toestanden als in de varkenshouderij. Niemand wil dan nog jongvee op zijn bedrijf hebben staan, omdat die ook ruimte van de fosfaatproductie innemen, terwijl die kalveren niets opleveren. Dan zal er gesleept gaan worden met koeien van buitenlandse bedrijven naar Nederlandse bedrijven,’ aldus Van Keimpema. Een dergelijke situatie brengt volgens haar de nodige gezondheidsrisico’s met zich mee: ‘Nu is het merendeel van de melkveebedrijven nog gesloten [bedrijven brengen zelf hun kalveren groot, red]. Daardoor is de kans op ziektes minimaal, omdat er in principe geen uitwisseling is tussen de bedrijven. Mocht de regeling verdwijnen, dan zullen de risico’s op ziekte alleen maar toenemen,’ besluit ze.

De invulling van het stelsel

De rechten zijn nog niet op de markt, maar worden met ‘een hoop mitsen en maren al wel verhandeld,’ aldus handelaar in landbouwrechten Henry Dunnink van fosfaatrecht.com. ‘Er wordt gehandeld in prijzen tussen 40 en 45 euro per recht. Voor een melkkoe zijn ongeveer 100 rechten nodig, dus zoals het er nu naar uitziet, gaat dat een extra kostenpost van 4.000 euro per koe betekenen.’

Zeker is wel dat er een generieke korting en een afromingspercentage bij elke transactie worden ingevoerd. Het is alleen nog onduidelijk hoe hoog die percentages precies zullen zijn. Volgens de brancheorganisatie LTO komt dat percentage tussen de 4 en 8 procent te liggen. ‘Gezien de hogere overschrijding dan verwacht zou het wel eens meer dan die 8 procent kunnen zijn, maar voor ons is die 8 procent wel echt het maximum,' aldus een woordvoerder. ‘De onzekerheid over de invoering werkt groei juist in de hand. Boeren willen zo groot mogelijk zijn om eventuele veranderingen in wetgeving beter op te kunnen vangen. De afschaffing van het melkquotum heeft voor de nodige turbulentie gezorgd. Nu heeft een gemiddeld melkveebedrijf nog 85 koeien, we verwachten dat het aantal over tien jaar is gestegen naar 120 koeien per bedrijf.’

Koeienvlaai gaat de grens over

De grote hoeveelheid mest die Nederland produceert gaat voor een steeds groter gedeelte de grens over, naar Duitsland of België. Ludwig Börger van beroepsvertegenwoodiger Deutscher Bauernverband erkent dat dit een groter probleem aan het worden is, omdat de Nederlandse mest aan de Duitse en Vlaamse akkerbouwers wordt aangeboden. Die gebruiken de mest om hun akkers mee te voeden. Börger: ‘De grondprijzen stijgen in het westen van Duitsland steeds meer, de gehele westelijke grens met Nederland is waar onze meest intensieve veehouderijen staan. In het noorden heb je vooral de varkenshouderij, en wat meer naar het zuiden, zo rond Kleef, is er een concentratie van melkveehouders. De druk van de Nederlandse mest zorgt voor hogere grondprijzen. Voor één hectare landbouwgrond betaal je in het westen ongeveer 1.000 euro. In het oosten van Duitsland is dat slechts 200 euro. De Nederlandse mest is een van de factoren waardoor de grondprijzen veel hoger zijn.’

De weeffout van de vrije markt

Met de uitzonderingspositie van Nederland is tevens een ongelijk speelveld gecreëerd op de vrije melkmarkt. De weeffout van die vrije markt is het duidelijkst zichtbaar in de grensstreken rond Nederland. De regelgeving rond mest ligt namelijk nog gewoon bij de lidstaten. Vanwege de uitzonderingspositie en de strenge regels die voor een betere verwerking van de mest moeten zorgen, zijn de kosten hier ook het hoogst. Met de introductie van de fosfaatrechten zal dat verschil alleen maar toenemen.

Ondertussen laat Elmar Hannen in het Duitse Reichswald zijn boerderij zien. Vrijwel meteen achter de koeienstallen doemen drie grote groene silo’s op. Het is één van de 9.000 biogasinstallaties die in Duitsland hun intreden hebben gedaan sinds de Energiewende. ‘We produceren hier zo’n 300 kilowattuur (kWh) per uur. Naast de koeienmest gaan in de reactor ook nog de resten van de mais en het gras die de koeien overlaten. We krijgen een vast bedrag aan subsidie, bovenop de prijs voor groene stroom.’ De onzekerheid over de regeling in Nederland staat in schril contrast met de Duitse wetgeving rond biogasinstallaties. Hannen: ‘We krijgen 20 jaar lang subsidie, ieder jaar gaat er 1 cent af van dat bedrag. Op die manier weten we precies waar we aan toe zijn.’

Enthousiast loopt hij naar de koelkast. ‘Ik zal je wat laten zien,' zegt hij, terwijl hij terugkomt met een klein flesje melk. ‘Dit is van het merk Muller, uit Beieren. Zij hebben een mooi concept. Ze zeggen gewoon "we betalen altijd 1 cent boven de melkprijs". Daardoor krijgen ze de beste melk. Maar als ze aan hun maximumcapaciteit zitten, nemen ze geen melk meer af. Dat systeem werkt volgens mij nog altijd het beste voor iedereen.’