‘Vertrouwelijk’ leest het watermerk op iedere pagina van het Nationaal Preventieakkoord, dat in de vroege middag op 22 november 2018 bij de 32 deelnemers aan de ‘tabakstafel’ in de mailbox belandt. Minder dan 24 uur voordat het akkoord in Nieuwspoort ten overstaan van pers en publiek zal worden getekend, schrijft een ambtenaar van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn & Sport dat er ‘op de valreep in de (politieke) afstemming nog een paar kleine wijzigingen zijn doorgevoerd’.

Per april 2019 kost een pakje sigaretten een euro meer, staat in deze vijfde versie. Vanaf oktober worden peuken alleen verkocht in ‘neutrale’ groen-bruine verpakkingen, zonder merkkleuren en logo’s. En in juli 2020 verdwijnen sigaretten uit het zicht bij supermarkten en pompstations. Tabaksautomaten verdwijnen helemaal uit de horeca. 

Maar daar tegenover staat dat e-sigaretten en sigaren nog minstens twee jaar langer dan sigaretten merkkleuren en logo’s mogen voeren. Bovendien hoeven tabaksspeciaalzaken en bestaande kleine gemakswinkels met een hoge tabaksomzet zich niet aan het uitstalverbod te houden. En vóór de accijns verder omhoog gaat – wat veruit de effectiefste maatregel tegen roken is – komt er eerst een effectenonderzoek, waarna de beslismolen helemaal opnieuw wordt aangezwengeld. 

Dat is zoveel water bij de wijn, dat sommige tabakstafelaars overwegen het akkoord niet te ondertekenen. Een dag later is tijdens de presentatie van het akkoord in Nieuwspoort niets te merken. De deelnemers zetten glimlachend hun handtekening en ook staatssecretaris Paul Blokhuis maakt aan zijn knieval geen woorden vuil. Wat hem betreft is dit een ‘historisch akkoord’. 

Maar door de verwatering zijn de maatregelen uit het akkoord bij lange na niet genoeg om de doelstellingen om het percentage rokende volwassenen in 2040 terug te brengen naar 5 procent, onder wie nul jongeren – de ‘rookvrije generatie’ – te halen.

Heel breed draagvlak

Staatssecretaris Paul Blokhuis lijkt na zijn overstap van wethouder in Apeldoorn naar het ministerie van VWS vastberaden om meer werk van preventie te maken dan zijn voorgangers. Het Nationaal Preventieakkoord ziet hij als dé kans voor ‘een serieuze eerste stap naar een rookvrije generatie’.  

Jolande Sap krijgt de voorzittershamer van de tabakstafel. Het oud-Kamerlid van GroenLinks en huidig voorzitter van de NPHF Federatie voor Gezondheid is vanaf het eerste uur betrokken als initiatiefnemer van het preventieakkoord. Vanuit een ‘persoonlijke motivatie’, vertelt ze ons in een interview. Waar het haar veel moeite kostte om te stoppen met roken, lukte dit haar moeder nooit. ‘Zij is daardoor veel te vroeg overleden.’ 

Aan de tabakstafel schuiven zestien organisaties aan, van de Alliantie Nederland Rookvrij en Taskforce Rookvrije Start tot de sportbonden en Zorgverzekeraars Nederland. Zij moeten concrete afspraken maken over zowel hun eigen inspanningen als het gewenste overheidsbeleid. Via deze maatschappelijke inspraak zal ook een breed draagvlak ontstaan, is het idee. 

De tabaksindustrie mag niet meepraten. Sinds Nederland in 2005 het Framework Convention on Tobacco Control (FCTC) ondertekende, moeten overheid en tabaksindustrie strikt gescheiden blijven. Blokhuis hanteert een strenge definitie van de term ‘tabaksindustrie.’ Niet alleen sigarettenfabrikanten als Philip Morris International vallen onder die noemer, maar ook tabakswinkels, de supermarktbranche en werkgeversorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland, die de tabaksindustrie tot hun leden kan rekenen. 

In een persoonlijk kennismakingsgesprek in januari 2018 vertelt de staatssecretaris de werkgeversorganisaties dat zij niet welkom zijn. VNO-NCW protesteert. De organisatie roerde zich de voorgaande jaren zowel in Den Haag als Brussel rond de invoering van merkloze tabaksverpakkingen, accijnsverhogingen, het sluiten van de rookruimtes in de horeca en de Europese tabaksproductenrichtlijn. Voorzitter Hans de Boer maakt zich tegenover haar kwaad over de ‘criminalisering van een sector die een legaal product maakt’, zegt tafelvoorzitter Jolande Sap in gesprek met The Investigative Desk. Tevergeefs. Ook een smeekbede van Jan Hein Sträter, directeur van de Vereniging van Nederlandse Sigaretten en Kerftabakfabrikanten én VNO-NCW-bestuurder, aan het adres van Paul Blokhuis mag niet baten. 

Blokhuis als middelman

Zo schuiven in het voorjaar van 2019 uitsluitend gelijkgestemden aan de Tabakstafel aan. Over het doel is men het eens: kinderen die in 2018 geboren worden, moeten tot de eerste ‘rookvrije generatie’ gaan behoren, zoals vastgelegd in het Regeerakkoord. Concreet moet in 2020 minder dan twintig procent van de volwassenen roken.  In 2040 moet dat zijn gedaald tot minder dan vijf procent en rookt geen enkele jongere of zwangere vrouw. 

Dat is nogal ambitieus voor een land waar het aantal rokers al jaren nauwelijk afneemt en dat qua tabaksbeleid in Europa niet meer dan een middenmoter is. De deelnemers beseffen dat de minieme accijnsverhoging van een jaarlijks procentpunt die in het Regeerakkoord is opgenomen totaal niet aansluit bij deze ambitie.

Het ministerie stelt bij aanvang van de gesprekken een notitie op met daarin de wettelijke maatregelen per thema en hun verwachte effectiviteit. Een accijnsverhoging geldt als ‘de meest effectieve maatregel.’

Omdat de Tweede Kamer het uitstalverbod en de merkloze verpakkingen al in gang heeft gezet, gaan de gesprekken aan de tabakstafel hoofdzakelijk over fors minder verkooppunten, meer geld voor stop-met-roken-campagnes, het vergoeden van stophulp vanuit het basispakket en, bovenal, een zware accijnsverhoging. Dat heeft in Australië goed gewerkt: daar kost een pakje sigaretten inmiddels 26 euro en rookt nog slechts 14 procent van de volwassenen. Dit voorbeeld wordt door de deelnemers als leidraad genomen.

Maar Blokhuis, die dan al met zowel de coalitie als het ministerie van Financiën heeft overlegd, weet dat er een plafond is. De prijs van sigaretten kan volgens de staatssecretaris maximaal naar 10 euro, meer is ‘politiek niet haalbaar’. Daarom zet de tabakstafel in op stapsgewijze verhoging: van een euro meer in 2020 tot een tientje in 2023.

Politieke transparantie: in reactie op ons Wob-verzoek wil het ministerie niet onthullen welke standpunten de politieke partijen innamen, omdat dit tot ‘onevenredige benadeling’ van een of meer van de partijen zou leiden.

Begin juli 2018, vier maanden na de start van de onderhandelingen, bespreekt Blokhuis de wensen van de tabakstafel met de coalitiegenoten, die op hun beurt tijdens het zomerreces hun eigen partij en achterban raadplegen. Een ‘lastige constructie’, vindt Jolande Sap, want op die manier onderhandelt de tabakstafel in feite via de staatssecretaris met de coalitie. Niettemin verwachten de deelnemers dat de staatssecretaris na de zomer hun conceptakkoord zonder verdere aanpassingen langs de coalitie en de Kamer zal loodsen. 

De ANR vormt als enige organisatie met VWS de werkgroep ‘overheidsmaatregelen’ en vormt zo eigenhandig de maatschappelijke stem over de wettelijke maatregelen die in de eerste versie van het conceptakkoord roken komen te staan.

Ook de wens om een verkoopverbod voor supermarkten in te voeren op een nog te bepalen datum, belandt in het eerste conceptakkoord. Blokhuis informeert in een persoonlijk gesprek met de supermarkten of zij vrijwillig willen stoppen. De LIDL, goed voor minder dan 2 procent van de markt, stemt als enige in. De Aldi en grootverkopers Jumbo en Albert Heijn weigeren, Jumbo uit vrees voor ‘een glijdende schaal’ naar een verbod voor andere ongezonde producten, Albert Heijn vanwege ‘de keuzevrijheid’ van het kwart van hun klantenbestand dat tabak koopt. 

‘Gelijk speelveld’ bedreigd

Dan beginnen de brancheorganisaties zich te roeren. Op maandag 3 september 2018, de laatste dag van het zomerreces, spreekt het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL) met staatssecretaris Blokhuis. 

Het ministerie is zich ervan bewust dat het bespreken van tabaksbeleid schuurt met het FCTC-verdrag, maar lakt de eigen overwegingen om het CBL toch uit te nodigen weg onder het mom dat deze voorbereidingsnotitite voor afstemming met een brancheorganisatie een ‘intern overleg’ zou betreffen. 

Het CBL is boos dat ‘discriminerende maatregelen’ als neutrale tabaksverpakkingen, het uitstalverbod en een accijnsverhoging in het conceptakkoord zijn opgenomen. Deze zouden het ‘gelijke speelveld’ van supermarkten tegenover andere winkels bedreigen. Een speelveld waar de supermarkten overigens domineren: meer dan de helft van tabak wordt verkocht in de supermarkt. Jongeren, de doelgroep die het Nationaal Preventieakkoord juist het meest moet beschermen, kopen vrijwel altijd hun sigaretten in de buurtsuper.  

VNO-NCW-voorzitter Hans de Boer laat Blokhuis op 12 september in een telefoontje weten evenmin gediend te zijn van het conceptakkoord. De werkgeversorganisaties zullen het rookakkoord niet ondertekenen, omdat dit ‘zonder het bedrijfsleven’ is opgesteld. Pijnlijk, want VNO-NCW was juist één van de initiatiefnemers van het Nationaal Preventieakkoord, onderstreept De Boer. Maar hij kan niet anders, want wetgeving ‘hoort niet in het preventieakkoord’. Ook noemt De Boer het ‘pijnpunt’ van de geplande wettelijke sluiting van de rookruimten in de horeca. Dat kan volgens hem beter aan de branche worden gelaten, met een ruime invoertermijn. 

Op De Boers belletje volgt op 24 september een gesprek tussen de staatssecretaris, een delegatie van VNO-NCW en de grote brancheorganisaties uit de alcohol- en levensmiddelenbranche. Officieel zullen ze alleen over alcohol en levensmiddelen praten, maar diezelfde dag laat CBL-voorzitter Bert Roetert per brief weten dat zijn (supermarkt)-organisatie het rookakkoord eveneens niet zal ondertekenen, omdat ze niet heeft mogen meepraten. Het CBL kan in het algemeen niet akkoord gaan met ‘afspraken en maatregelen die mogelijk in wetgeving vorm krijgen’. Specifiek noemt Roetert accijnzen, die marktwerking zouden beperken en de branche in ‘direct conflict brengen met de Mededingingswet’. 

 Niet alleen VWS ontvangt brieven vanuit de branche. De Nederlandse Sigarenverkopers Organisatie biedt staatssecretaris Mona Keijzer van Economische Zaken hetzelfde boekwerk aan dat het in april al tevergeefs naar VWS had gestuurd, met daarin de verhalen van de uitbaters van 1583 tabakswinkels. Zij vrezen dat de maatregelen - zeker als die ‘zonder overleg of overgangsperiode’ worden doorgevoerd - hun basis wegvagen, en dat terwijl de winkels zo’n belangrijke buurtfunctie vervullen. 

Omdat de brancheorganisaties brief na brief sturen waarin ze hun bezwaren kenbaar maken én benadrukken te weinig tijd te hebben gekregen om hun achterban te raadplegen, ziet Blokhuis z’n agenda vollopen. De overleggen aan de andere tafels van het Preventieakkoord, de overgewicht- en alcoholtafel, zitten muurvast. De staatssecretaris verschuift de deadline voor het Nationale Preventieakkoord naar eind november.

Deze weken benut de tabakssector ten volle. Langs alle mogelijke kanalen laat ze haar bezwaren tegen de plannen van de tabakstafel horen. Japan Tobacco International schakelt de Dutch & Japanese Trade Federation in om bij VWS te lobbyen tegen de invoer van ‘niet bewezen effectieve’ neutrale verpakkingen. VSK, de lobbyclub van de grote sigarettenfabrikanten minus Philip Morris, probeert het via het ministerie van Financiën: staatssecretaris Snel ontvangt eind oktober een brief waarin staat dat de schatkist meer gebaat is bij een ‘gematigd en voorspelbaar’ accijnsbeleid dan bij een schoksgewijze verhoging naar 10 euro, ‘waardoor buitenlandse aankopen of illegale handel zouden floreren’. Ook de Tweede Kamer valt ten prooi aan een brievenbombardement. De hele sector, van fabrikant tot winkelier, schrijft woordvoerders van alle partijen in de Tweede Kamer aan. De linkse oppositie wijst ze af, binnen de coalitie vinden ze gehoor.

Akkoord met schrammen 

‘Ik noem drie letters: de V, de V en de D.’ De vingerwijzing van een - anonieme - deelnemer aan de tabakstafel vindt instemming bij de anderen. Voor hen is het glashelder wie in de laatste weken voor de ondertekening van het Nationaal Preventieakkoord de scherpe randen van het tabaksbeleid heeft gevijld. Begin november 2018 rondt staatssecretaris Blokhuis de gesprekken met de brancheorganisaties af en gaan de nieuwe conceptversies van de deelakkoorden nog een keer langs de tafeldeelnemers. Dit maatregelenpakket hoopt hij ongeschonden langs de coalitie te sluizen. 

Maar dat is buiten de VVD gerekend. Een jaar eerder, voor de onderhandelingen over het Nationaal Preventieakkoord begonnen, hebben de liberalen bij monde van Hayke Veldman, dan woordvoerder tabaksbeleid bij de VVD, gewaarschuwd dat de grootste regeringspartij niet verder wil gaan dan het regeerakkoord.

Nu, aan het eind van die onderhandelingen, lijkt er toch wat onderhandelingsruimte te zijn ontstaan en blijken D66 en het CDA geen principieel tegenstander van scherper overheidsbeleid te zijn. Blokhuis weet zich bovendien gesterkt door de ‘brede maatschappelijke steun’ van de tabakstafel. Maar hij moet wel voor iedere afwijking van het Regeerakkoord de héle coalitie overtuigen - ook de VVD. Dat weet ook de tabakssector. In coördinatie met VNO-NCW/MKB-Nederland schroeft zij de lobby-inspanningen in de laatste weken voor de ondertekening van het akkoord verder op.

Met tastbaar succes. In de (derde) conceptversie die het ministerie op 31 oktober met de tabakstafel deelt, wordt de prijs van sigaretten stapsgewijs verhoogd, met één euro in 2020 tot minimaal tien euro in 2023. Vanaf 2020 zullen alle tabaksproducten een groenbruine verpakking zonder merkuitingen krijgen. Bij supermarkten verdwijnt tabak dan uit het zicht; andere verkooppunten, zoals tankstations en Primera’s zullen een jaar later volgen. Maar er is niets meer te lezen over een verkoopverbod voor de supermarkten. Tabaksspeciaalzaken ‘die alleen rookwaren, rookaccessoires, loten verkopen’ worden bovendien uitgezonderd van het uitstalverbod.

‘De brief waarvan je wist dat die zou komen’

Uit documenten die The Investigative Desk via een beroep op de Wob in handen kreeg, blijkt dat VNO-NCW/MKB-Nederland in deze onderhandelfase opvallend korte lijntjes heeft met het coalitieoverleg, waar Blokhuis zijn plannen verdedigt. De werkgeversorganisatie leest mee met de verschillende conceptversies, schrijft het ministerie van VWS een aangescherpte definitie van de uitgezonderde tabaksspeciaalzaken voor en adviseert het ministerie per brief om ook gemakswinkels, ‘papa- en mamabedrijfjes’, uit te zonderen van het reclameverbod, neutrale verpakkingen én het uitstalverbod voor sigaren, e-sigaretten en andere ‘rookloze producten.’

Op 19 november stuurt brancheorganisatie VSK ‘de brief waarvan je wist dat hij zou komen’, zoals een EZK-directeur aan een collega mailt. In deze brief wijst VSK de departementen Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken, Financiën en Economische Zaken er opnieuw op dat accijnsverhogingen volgens de branche zullen leiden tot meer illegale handel. Ook trekt VSK de effectiviteit van neutrale verpakkingen in twijfel. 

Op de ochtend van 22 november ontvangt minister van Economische Zaken Eric Wiebes een laatste brandbrief van VNO-NCW voorzitter Hans de Boer en MKB-evenknie Jacco Vonhof. Dat de tabaksindustrie en rest van de sector van de onderhandelingen over het Preventieakkoord is buitengesloten, dreigt te leiden tot ‘onuitvoerbaar beleid’ dat meer gestoeld lijkt op ‘symboolpolitiek’ dan effectiviteit, zo stellen zij. De Boer en Vonhof benadrukken nog eens dat zij tot ‘de initiators van het preventieakkoord’ behoren, maar dat zij het rookakkoord kunnen tekenen. Desondanks hopen ze dat Wiebes nog voor ‘discussie en veranderingen openstaat’. 

Diezelfde dag, de dag voordat de deelnemers van de tabakstafel in Nieuwspoort hun handtekening zullen zetten, mailt VWS de vijfde en laatste versie van het akkoord’. ‘Morgen is het akkoord een feit’, staat in de begeleidende mail. De ‘laatste kleine wijzigingen’ lijken een formaliteit. 

Maar dat zijn ze niet. De deelnemers krijgen te horen dat - naast de tabaksspeciaalzaken - zo’n 150 bestaande ‘kleine zaken met meer dan 75 procent omzet uit tabaksproducten’ onder het uitstalverbod uit zullen komen. De neutrale verpakkingen voor sigaren en e-sigaretten zullen voor 2022 niet langer verplicht zijn maar slechts worden ‘overwogen’. Sigaretten worden in 2020 nog steeds een euro duurder, maar voor iedere verdere prijsverhoging moet eerst geëvalueerd welke effecten de vorige verhoging heeft gehad. Opvallend, aangezien het ministerie van Financiën al in het eerste contact met Blokhuis, zes maanden eerder, deze effecten had berekend. 

Overzicht van de veranderingen in de voorgenomen overheidsmaatregelen van het Regeerakkoord tot aan het Nationaal Preventieakkoord. In dit overzicht zijn de maatregelen opgenomen waar het meeste gezondheidseffect van kan worden verwacht.

Onder de deelnemers aan de tabakstafel overheerst de frustratie. Voorzitter Sap blikt terug: ‘Je hebt een prachtig kindje gebaard, moet het uit handen geven en krijgt het dan met krassen en schrammen terug.’ Niettemin vindt zij – en met haar de andere deelnemers – het resultaat ‘nog goed genoeg om te ondertekenen’. De volgende dag spreekt staatssecretaris Blokhuis van ‘het grootste pakket maatregelen tegen roken in Nederland ooit. Je kunt het met recht historisch noemen.’ 

‘Niet naar een tientje’

‘Ik heb me ervoor ingezet de invoertermijn verder in de tijd te leggen en dat is ook de uitkomst,’ zegt VVD-Kamerlid Hayke Veldman op 1 juli 2020 in een interview. Die dag wordt het uitstalverbod voor supermarkten, tankstations en gemakswinkels van kracht, een half jaar later dan aangekondigd in het Nationaal Preventieakkoord en anderhalf jaar later dan aan de thematafel tabak werd voorgesteld. Dat uitstel heeft winkeliers meer tijd gegeven om in te gaan op de tip van NSO Retail, dat haar leden heeft gewezen op de mogelijkheid onder het uitstalverbod uit te komen door hun assortiment terug te brengen tot tabak, loten en dagbladen. Drank, snacks en telefoonkaarten moeten het veld ruimen.

Als woordvoerder tabak heeft Veldman zich gedurende de onderhandelingen van het Preventieakkoord ‘breed laten informeren, van Wanda de Kanter tot de industrie,’ zegt hij. Dat contact ging niet in tegen het FCTC-verdrag, maar hoort bij zijn rol als woordvoerder, stelt de parlementariër, die zich hierin gesteund ziet door het Tweede Kamer-presidium. ‘De staatssecretaris heeft het akkoord gesloten zonder belanghebbenden, dan is het aan de VVD om aan te geven wat onze wensen zijn.’ 

De VVD keerde zich volgens Veldman tegen inperking van het aantal verkooppunten via een vergunningenstelsel, ‘want dan loop je het risico dat er onder de toonbank wordt verkocht.’ Aan de VVD is ook te danken dat kleine winkeliers met een hoge tabaksomzet van het uitstalverbod zijn uitgezonderd. Bovendien bewerkstelligde de partij de verlate invoering van de neutrale verpakkingen voor e-sigaretten en heatsticks. ‘Omdat’, zegt Veldman, ‘het hier gaat om producten die mogelijk minder schadelijk zijn.’ 

Hij wijst daarbij naar het Verenigd Koninkrijk, waar de overheid e-sigaretten beschouwt als oplossing voor verstokte rokers, in tegenstelling tot de Nederlandse overheid. Die argumentatie komt overeen met de brieven die onder meer Philip Morris International en VSK tijdens de onderhandelingen rond stuurden maar Veldman wijst een direct verband van de hand. ‘Ik ben geen doorgeefluik, ik vorm een standpunt op basis van input van zeer verschillende partijen.’

Dat zijn partij de belangen van de ondernemer behartigt en dus op de rem heeft getrapt, vindt Veldman logisch. De accijnsverhoging naar 10 euro is voor de VVD dan ook van de baan. ‘Het verschil met het buitenland is dan te groot.’ Veldman wijst erop dat alle vier de coalitiepartijen deze uitkomst hebben geaccepteerd.’ Als coalitie zijn we het dan ook over eens dat we die stap niet gaan zetten.’

Eerste stap naar het onbekende

Intussen dreigt het doel van een rookvrije generatie uit het zicht te raken. Bij de presentatie van het akkoord berekende het RIVM dat minimaal een prijsverhoging van tien euro nodig is om het aantal rokers in 2040 onder de 5 procent te krijgen, en dat zelfs dan het roken onder jongeren niet geheel kan worden uitgebannen. Deze berekening stoelt bovendien op een prijsverhoging van een tientje voor een pakje peuken in 2023 én in de daaropvolgende jaren nog hogere prijzen.

De samenstelling van toekomstige coalities is bepalend voor de toekomst van het Nederlandse tabaksbeleid. FCTC of niet, maatregelen worden nog altijd vooral in de Haagse achterkamers bepaald. De invloed van de VVD, rem op het tabaksbeleid en gesprekspartner van de tabakssector, is daar groot. Die zal, naar verwachting, ook groot blijven. Mocht Blokhuis’ opvolger tabak eveneens ‘de oorlog verklaren’, dan is de industrie nog altijd goed bewapend en verbonden om terug te vechten.

Auteurs: Tim Luimes, Sergio Nieto Solis en Ties Keyzer

The Investigative Desk doet al enkele jaren onderzoek naar de rol van tabaksindustrie in de Nederlandse samenleving. Dat onderzoek is mede mogelijk gemaakt met financiële steun van het Longfonds, KWF Kankerbestrijding, de Hartstichting, het Diabetesfonds en de Trombosestichting. Meer informatie over The Investigative Desk en haar financiers is hier te vinden.