Zelden zal een rapport zo enthousiast zijn ontvangen op het Binnenhof. ‘Geweldig nieuws!’, twitterde VVD-kamerlid Silvio Erkens op 8 juli. ‘Door motie @dijkhoff weten we nu dat bedrijven kerncentrales willen bouwen! Dat betekent minder CO₂-uitstoot en een zekere stroomvoorziening. Nu zo snel mogelijk aan de slag!’ 

Klaas Dijkhoff had vorig jaar in een motie gevraagd om te onderzoeken of bedrijven wilden investeren in kerncentrales. En dat willen ze wel, zo blijkt uit een rapport van accountancy- en adviesorganisatie KPMG dat demissionair staatssecretaris Dilan Yeşilgöz (VVD) van opdrachtgever Economische Zaken en Klimaat naar de Kamer stuurde. Yeşilgöz pakt meteen door met een vervolgonderzoek naar kernenergie. 

Voorstanders boksen niet langer op tegen de spoken Tsjernobyl en Fukushima

Ook Leefbaar Rotterdam en de lokale VVD zijn enthousiast: zij zien een kerncentrale op de Maasvlakte wel zitten. Die zou tussen de 8500 en 8900 banen op kunnen leveren. 

Voorstanders van kernenergie hebben het tij nu mee. Ze boksen niet langer op tegen de spoken van de kernrampen in Tsjernobyl en Fukushima. Ze zetten ook niet langer de hakken in het zand tegen klimaatverandering maar kiezen voor een uitgesproken positieve strategie. Zo luidt het officiële VVD-standpunt kort samengevat: ja, er is klimaatverandering, we moeten af van fossiele brandstoffen. Maar wind- en zonne-energie zijn niet altijd beschikbaar en dan is kernenergie een betrouwbare bron.

De timing van het KPMG-rapport was perfect, precies een week voordat eurocommissaris Frans Timmermans op 14 juli zijn ingrijpende klimaatplannen presenteerde. De voorstanders van kernenergie smeden het ijzer nu het heet is. 

De Europese nucleaire lobbyorganisatie Foratom greep ‘Fit for 55’ onmiddellijk aan om te pleiten voor kerncentrales, net als bijvoorbeeld Europarlementariër Rob Roos van Ja21. 

Een ruime meerderheid van de Tweede Kamer (VVD, CDA, PVV, FvD, SGP, JA21, Volt, Van Haga) is inmiddels voor kernenergie. D66 is niet enthousiast, maar heeft ‘een open vizier.’ De linkse partijen zijn tegen, maar in de minderheid. Gezien het enorme enthousiasme voor kernenergie zou je verwachten dat de bouw slechts een kwestie van tijd is. 

Maar dat valt tegen. Wie het rapport van KPMG goed leest ziet dat het enthousiasme van de VVD nogal voorbarig is: kerncentrales zijn duur en zo riskant dat investeerders heel veel garanties eisen. Dat is logisch: de geschiedenis laat zien dat dergelijke grote projecten altijd veel duurder uitpakken dan optimistische politici beloofden. 

Een ondemocratisch verlanglijstje

KPMG sprak met potentiële investeerders (zoals pensioenbeheerder APG en Deutsche Bank), energieleveranciers (zoals Eneco en Vattenfall) en bedrijven in de nucleaire sector (zoals Urenco en het Amerikaanse Westinghouse). Het adviesbureau heeft de marktverkenning grondig aangepakt en de voor- en nadelen van kernenergie gedetailleerd in kaart gebracht. In deze analyse beperk ik me tot de financiële argumenten.

Voorstanders van kernenergie noemen vaak de Small Modular Reactor (een kleine, relatief goedkope reactor) en de zogenoemde thoriumreactor (veiliger dan een uraniumreactor) als veelbelovende technieken voor de toekomst. De experts die KPMG gesproken heeft, zien investeren in beide types niet zitten. Modulaire en thoriumreactoren bestaan nog niet, of alleen experimenteel, en de markt ziet vooral de enorme risico’s van FOAK (First of a Kind): Nederland zou gaan pionieren met onbekende technieken.

Er bestaat brede consensus in de markt dat Nederland moet kiezen voor een zogenoemde Type III + reactor. Dat is een bewezen techniek. 

De markt ziet vooral enorme risico’s: Nederland zou gaan pionieren met onbekende technieken

De VVD schatte de kosten van een dergelijke nieuwe kerncentrale eerder tussen 8 en 10 miljard euro. KPMG komt op een bandbreedte van 7 tot 13 miljard euro. Dat is veel geld, maar behapbaar. 

Maar wie verder leest dan de managementsamenvatting stuit op pagina 78 op financiële horror: een overzicht van de type III-centrales die nu in Europa gebouwd worden. De twee centrales in het Britse Hinkley Point kosten 26,5 miljard euro, 5,8 miljard meer dan gepland. De Franse Flamanville 3-centrale kost 12,1 miljard euro, 9,4 miljard meer dan gepland en de bouw sleept zich, met tien jaar vertraging, voort van 2007 tot 2023.

Drie andere centrales – in Finland, Hongarije en Turkije – worstelen met kleinere vertragingen en budgetoverschrijdingen en worden allemaal gebouwd en (mede)gefinancierd door het Russische Rosatom. Het Nederlandse ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft Russische en Chinese leveranciers om strategische redenen expliciet uitgesloten. 

Indrukwekkend eisenpakket

Al deze door kostenoverschrijdingen geplaagde centrales kampen met FOAK-problemen. In een optimistisch scenario zijn de kinderziektes er nu wel uit en zou de bouw van een nieuwe Nederlandse centrale geen akelige verrassingen meer op moeten leveren. Potentiële investeerders (zoals pensioenfondsen, banken en investeringsmaatschappijen) en bouwers zijn daar niet zo zeker van en stellen een indrukwekkende hoeveelheid eisen aan de Nederlandse staat, voordat ze willen instappen. 

Het bouwen van een kerncentrale duurt tussen de elf en vijftien jaar. Dat is te lang voor investeerders, en alle bestaande Europese projecten worden dan ook grotendeels gefinancierd door de overheid of door de vendor (de leverancier).

De bouw van een Nederlandse centrale zou dan ook hoofdzakelijk door Den Haag betaald moeten worden. De investeerders verlangen volgens KPMG een rendement van tussen de 7 en 15 procent, afhankelijk van de risico’s. De voorkeur gaat naar een financiële constructie waarin de overheid de investeerders al tijdens de bouw een vergoeding betaalt. 

De markt accepteert ‘normale’ bouwrisico’s en ‘normale’ marktrisico’s (die niet afgebakend of gedefinieerd worden) maar verder dient de overheid alle andere risico’s voor haar rekening te nemen. Dat kan gaan om kostenoverschrijdingen tijdens de bouw of nieuwe veiligheidseisen die veel geld kosten. 

Investeerders willen dat de staat ook de black swans afdekt: de risico’s die niemand kan voorzien

De investeerders die KPMG sprak willen dat de staat ook de zogenoemde black swans afdekt, dus de risico’s die niemand kan voorzien. Daarmee zou de overheid in feite een blanco cheque ondertekenen: wat er ook gebeurt, de staat betaalt. 

Het wensenpakket van de investeerders is pagina’s groot. De overheid moet zich garant stellen voor de ontmanteling van de nog te bouwen centrale en voor de verwerking en opslag van het radioactieve afval. Dat gaat om veel geld. Alleen al het ontmantelen kost naar schatting 0,6 miljoen euro per megawatt. Bij een totaal vermogen van bijvoorbeeld van 1500 megawatt is dat 900 miljoen euro.

Investeerders willen naast financiële zekerheid vooral politieke zekerheid. De politieke beslissingen om de kolencentrales in Nederland en de kerncentrales in Duitsland te sluiten heeft marktpartijen huiverig gemaakt om voor vele decennia in kernenergie te stappen. Wat als een toekomstige regering de stekker eruit trekt? Die huiver is begrijpelijk, maar leidt tot forse eisen. 

Volgens KPMG willen potentiële financiers in de toekomst eigenlijk geen nieuwe veiligheidseisen aan kerncentrales (of de belastingbetaler moet de extra kosten maar dragen), zo min mogelijk invloed van ‘belangengroepen’ en financiële compensatie als de politiek ooit besluit tot vroegtijdige stopzetting. Logisch geredeneerd vanuit het belang van een investeerder, maar een poison pill voor toekomstige politici. Mocht er ooit een democratische meerderheid komen voor het stopzetten van kernenergie, dan is zo’n toekomstig kabinet contractueel verplicht de schade van de investeerders te vergoeden. 

KPMG schrijft het niet op, maar als de staat toegeeft aan al deze eisen zou de democratische speelruimte voor vele decennia behoorlijk worden ingeperkt.

Grootste hobbel

Zonder brede politieke en maatschappelijk steun gaat niemand investeren in een kerncentrale, stelt KPMG. Hier wordt het technisch, maar politiek gezien spannend. Pensioenfondsen en institutionele beleggers staan onder grote druk om klimaatneutraal en ‘groen’ te investeren. Dat is misschien wel de grootste hobbel voor private financiers in kernenergie. Als de zogenoemde ESG-case (Environmental, Social and Governance) niet op orde is, steken ze er geen geld in. 

De investeerders met wie KPMG contact had, zeggen dat ze dan geen toestemming krijgen van hun interne investment committee. Ze willen daarom dat de Europese Commissie voor kernenergie een zogenoemde ‘groene taxonomie’ afgeeft. Dat wil zeggen dat Brussel er het officiële stempel ‘groen, duurzaam en klimaatneutraal’ op moet zetten. Kernenergie valt nu buiten die groene taxonomie. 

Lobby voor een stempel van Brussel: ‘groen, duurzaam en klimaatneutraal’ 

De eerder genoemde VVD-parlementariër Silvio Erkens wist in juni een parlementaire meerderheid te krijgen voor een motie om daar verandering in te brengen: de Kamer roept de regering op om ‘samen met Frankrijk en andere lidstaten die zich inzetten voor kernenergie’ in Brussel te lobbyen voor een groene taxonomie voor kernenergie. Dat was precies een maand voordat KPMG diezelfde wens van investeerders en de nucleaire industrie naar buiten bracht. 

Het lijkt een saai Brussel dossier, maar het is cruciaal voor de nucleaire ambities van Nederland. Zonder groene taxonomie komt er geen privaat geld voor kernenergie en moet de belastingbetaler de miljarden ophoesten. Geen fijn verhaal voor de VVD – zeker nu windmolens inmiddels zonder subsidie worden neergezet. Het Planbureau voor de Leefomgeving stelde al eerder vast dat de kosten van wind- en zonne-energie de afgelopen jaar flink gedaald zijn, terwijl kerncentrales door toegenomen veiligheidseisen alleen maar duurder zijn geworden.

Brusselse besluitvorming laat zich lastig voorspellen, dus of die groene taxonomie er komt is niet te zeggen. Het zal in ieder geval een moeilijke lobby worden. De Europese Commissie zelf is niet enthousiast over kernenergie, het grootste en machtigste EU-land Duitsland is uitgesproken tegen. 

De motie van Erkens noemt alleen Frankrijk bij naam als medestander, maar laat andere voorstanders van kernenergie, zoals Polen en Hongarije, ongenoemd. Het lijkt lastig voorstelbaar dat Rutte op dit punt straks in Brussel moet optrekken met het Hongarije van Viktor Orbán, met wie hij op ramkoers ligt. 

Dure lessen uit het verleden

Dat potentiële geldschieters zoveel garanties eisen van de staat is logisch. Nederland kent een lange geschiedenis van grote publiek-private projecten die niet doorgingen, mislukten, veel duurder werden of op uitdraaiden op ruzie.

In 1987 stak de overheid 100 miljoen gulden in een bananenterminal in de Eemshaven. Bij gebrek aan klanten werden de kranen later als schroot verkocht. Datzelfde lot trof de mislukte containerterminal in de Amsterdamse haven (128 miljoen euro belastinggeld). 

De Betuwelijn en de Joint Strike Fighter gingen wel door, maar de optimistische beloftes uit Den Haag kwamen niet uit. De Betuwelijn leverde geen tientallen miljarden guldens economische groei en het bedrijfsleven betaalde er niet aan mee. De JSF zou volgens een rapport van het adviesbureau PWC 16 miljard euro extra omzet opleveren en 50.000 banen. Het CPB maakte al in 2009 gehakt van die sommetjes: hoogstens 600 banen per jaar. De vliegtuigindustrie ging na de start van het JSF-project dwarsliggen en droeg minder geld af aan de staat dan afgesproken. 

De gemeente Amsterdam kreeg in 2009 ruzie met de bouwers van het metrospoor de Noord/Zuidlijn over kostenoverschrijdingen. Vorig jaar liepen de aannemers die het Zuidasdok – een tunnel onder de Ringweg A10 – moesten aanleggen zelfs weg omdat ze de risico’s niet zagen zitten. 

De bouwers van de nieuwe zeesluis in IJmuiden hadden te goedkoop ingeschreven bij de aanbesteding: ze schatten de bouwkosten 200 miljoen euro te laag in. In Rotterdam waarschuwt de lokale rekenkamer luidkeels over de enorme risico’s die de gemeente gaat lopen bij het Feyenoord City-project.

De rode draad in al die projecten is planningsoptimisme: politici willen heel graag en gaan ervan uit dat het wel goed komt als het bedrijfsleven (een deel van) de risico’s draagt. Maar het bedrijfsleven is niet helderziend: daar kunnen ze ook aan planningsoptimisme lijden, bijvoorbeeld omdat ze een project graag binnen willen halen. 

De rode draad is planningsoptimisme: politici willen heel graag

Alle projecten zijn ooit begonnen met een eerste, verkennend rapport. Daar plukken de voorstanders de argumenten en getallen uit die ze bevallen (‘De JSF levert 50.000 banen op’), dan komt er een vervolgonderzoek en nog één en dan is het project ineens een feit. 

Daarom is het zo belangrijk om het rapport van KPMG goed in de gaten te houden. De Rotterdamse VVD riep bijvoorbeeld al meteen dat een kerncentrale tussen de 8500 en 8900 banen oplevert. Maar dat schrijft KPMG niet: de bouw kost zo’n 12.000 arbeidsjaren, daarna biedt de centrale jaarlijks werk aan 600 mensen.

Dat grote projecten duur en riskant zijn betekent niet dat we er nooit aan moeten beginnen. Het betekent wel dat we moeten leren van de fouten uit het verleden en dat politici het eerlijke verhaal moeten vertellen over nieuwe kerncentrales. Het rapport dat er nu ligt is een duur verlanglijstje van het bedrijfsleven: een gewenst rendement tussen de 7 en 15 procent en alle risico’s tot in lengte van dagen voor de belastingbetaler.