In Nederland betaalt elk huishouden een ‘belasting op leidingwater’ (bol). Dat is een extra heffing bovenop de ‘normale’ waterprijs en de 9 procent btw die je daarover betaalt. ‘De overheid wil met deze belasting stimuleren dat bedrijven en huishoudens zuiniger omgaan met leidingwater,’ staat op de website van de Rijksoverheid. ‘Dat is goed voor het milieu.’ Een milieubelasting dus. Die is nodig omdat we met z’n allen steeds meer water verbruiken.

Dat in combinatie met de vaker voorkomende droogtes, zorgt ervoor dat we zuiniger met ons water om moeten gaan. Bovendien kost het erg veel energie om water schoon te maken. Op 24 juni werd een onderzoek gepubliceerd waaruit blijkt dat de lagere stand van de Maas, in combinatie met de klimaatverandering, voor zeven miljoen Nederlanders en Belgen een tekort aan drinkwater kan betekenen in de toekomst.

Huishoudens betalen over de hoeveelheid leidingwater die ze verbruiken een milieubelasting. Gek genoeg betalen grootverbruikers juist niet naar gebruik. Alles boven 300 kubieke meter (1 kuub = 1000 liter) is volledig vrijgesteld van de bol. En bedrijven verbruiken meestal meer dan dat, een huishouden komt hier eigenlijk nooit boven.

Een huishouden van vier personen verbruikt gemiddeld zo’n 180 kuub per jaar en betaalt daarover 60 euro leidingwaterbelasting. Bedrijven als Tata Steel, die jaarlijks tientallen miljoenen kubieke meters aan leidingwater verbruiken, betalen per jaar slechts 100 euro leidingwaterbelasting. 

‘Bij Tata Steel valt meer te besparen dan bij mij thuis’

Al in 2013 ging de Tweede Kamer daartegen in verweer. Vooral omdat de belasting bedoeld is om mensen zuiniger te laten omspringen met water. Pieter Omtzigt (toen nog CDA) zei toen: ‘Als je water wilt besparen, lijkt het heel onzinnig om alleen naar huishoudens te kijken. Je moet juist ook naar Tata Steel kijken, want daar valt meer te besparen dan bij mij thuis.’ Er werd afgesproken dat het plafond van 300 kuub moest komen te vervallen, en dat de belasting moest verdubbelen. Dat werd zelfs vastgelegd in de bindende afspraken voor de begroting van 2014. 

Zo gezegd, zo gedaan. Zou je denken.

Tot op de dag van vandaag betalen grootverbruikers van leidingwater echter nog steeds ongeveer evenveel drinkwaterbelasting als een groot huishouden, schreven De Nieuws BV en Follow the Money al in 2020.

Wij vroegen ons toen af: hoe kon het dat het besluit om de belasting eerlijker te maken – waar een meerderheid van de politieke partijen achter stond – niet werd doorgevoerd? 

Staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) zei in 2013 nog met volle overtuiging: ‘Ik voer heel loyaal de wens in het begrotingsakkoord uit om de leidingwaterbelasting te verhogen en de cap [het plafond, red.] die nu op 300 kuub zit, eraf te halen.’ 

We stuurden een Wob-verzoek om erachter te komen hoe het komt dat deze plannen zijn gesneuveld. Nu, bijna twee jaar na dato, zijn de 800 pagina’s aan documenten binnen en die schetsen een beeld van een succesvolle lobby, en een maatregel waar meer haken en ogen aan zitten dan op voorhand gedacht.

‘Ongewenst neveneffect’

Op 20 oktober 2013 komt een e-mail van de woordvoerder van Tata Steel bij een ambtenaar van het ministerie van Financiën terecht. Tata heeft lucht gekregen van de plannen om de leidingwaterbelasting te verhogen en ook het gebruik boven de 300 kuub te belasten, en schrijft dat het door de voorgestelde belastingmaatregelen tien miljoen euro extra per jaar kwijt zou zijn. ‘Wij kunnen ons niet voorstellen dat het kabinet en de ondertekenaars van het Herfstakkoord dit bedoeld hebben,’ schrijft een medewerker van het staalbedrijf. ‘We beschouwen dit als een ongewenst neveneffect van de maatregel.’

Een aantal ambtenaren gaat mee in het taalgebruik van Tata. Zij vermoeden inderdaad dat het gaat om een ‘onbedoeld neveneffect’ dat de kosten zo hoog uitvallen. 

Maar echt ongewenst leek dat effect niet. Zo blijkt uit een gespreksverslag tussen D66 en het ministerie van Financiën dat D66 zich ‘bewust [was] dat het loslaten van de grens tot zeer hoge lasten voor grootverbruikers van water zou leiden’. ‘Dit zag D66 bij de onderhandelingen niet als bezwaar.’

Naast Tata Steel vonden ook zwembaden, papierindustrie, drankproducenten zoals Heineken en andere grootverbruikers de maatregel oneerlijk. Het ministerie van Financiën keek er opnieuw naar, en trok de conclusie – later ook onderschreven door een deel van de Kamer – dat het toch een te hoge lastenverzwaring zou zijn voor een aantal specifieke bedrijven.

Kosten voor bedrijven ‘te gortig’ 

Staatssecretaris Weekers: ‘Vorige week hebben enkele fracties en rechtstreekse vertegenwoordigers van het bedrijfsleven het geluid laten horen, waar ik niet doof voor ben, dat het weghalen van die cap [..] kan leiden tot effecten die de partijen die deelnamen aan het begrotingsakkoord, niet allemaal hadden voorzien. Het bedrijfsleven kwam met voorbeelden dat er 3, 5 of zelfs 10 miljoen leidingwaterbelasting moest worden betaald. Ik heb vorige week begrepen dat de Kamer dat ook wat te gortig vindt.’

Kortom, de belasting verdubbelen en het heffingsplafond afschaffen bleek, ondanks al opgenomen in de begroting voor 2014, geen optie. Daarom werd er gezocht naar alternatieven om deze belasting toch te heffen. Er moest tenslotte nog steeds minder water gebruikt worden en het geld voor de begroting moet ergens vandaan komen. Idealiter haalde  Weekers dat bij de grootgebruikers, zoals afgesproken: ‘In elk geval wordt beoogd dat het grootverbruik meer in de heffing wordt betrokken dan nu het geval is.’

Een eerste alternatief – ook geopperd door Tata Steel – was een verhoging van de cap van 300 kuub naar bijvoorbeeld 100.000 kuub. Maar een aantal Kamerleden vond dat op die manier de echte grootverbruikers alsnog buiten schot zouden blijven.

Een plafond van 100.000 kuub zou oneerlijke concurrentie opleveren; de grootste verbruikers bleven dan alsnog buiten schot, redeneerde men

Dat merkte ook iemand van de afdeling fiscaliteit van het ministerie van (toen nog) Infrastructuur en Milieu op: ‘Wat betreft de 100.000 kuub: als het nevendoel is om zuinig gebruik van water te stimuleren, zou het vreemd zijn om juist grootverbruikers te ontzien. Waarom zou een huishoudelijke consument van drinkwater wel 0,33 euro per kuub belasting moeten betalen, maar een grote afnemer van drinkwater, zoals een frisdrankfabrikant, niet?’

Uiteindelijk verviel dit alternatief, voornamelijk omdat die regel tegen het gelijkheidsbeginsel zou ingaan: bedrijven die onder de 100.000 kuub leidingwater gebruiken zouden dan zwaarder belast worden dan bedrijven die meer verbruiken, waardoor er een oneerlijke concurrentie zou ontstaan. Ook zou er dan meer gecontroleerd moeten worden wie wat verbruikt.

Tarieven verlagen

Een ander plan was om het tarief te verlagen naarmate er meer werd verbruikt, in schijven. Zo zouden de kosten voor grootverbruikers niet in de miljoenen lopen, maar wel stevig stijgen. Om dit nieuwe belastingplan uit te werken en vervolgens te controleren bij bedrijven, bleek te ingewikkeld en te duur. 

Een alternatief dat de PvdA aankaartte, was het verlagen van het belastingtarief. Op die manier zouden huishoudens en de grootgebruikers evenredig belast worden, maar liepen de kosten niet in de miljoenen voor het bedrijfsleven. ‘Het is wel vrij gemakkelijk om het tarief aan te passen. Het is ook gemakkelijk om de cap af te schaffen of op een ander niveau te leggen,’ zegt staatssecretaris Weekers in de Tweede Kamer in november 2013. Toch onderzoekt het ministerie deze optie verder niet. Waarom dat niet gebeurt, wordt in reactie op vragen van ons niet helemaal duidelijk. De verklaring van het ministerie roept meer vragen op dan dat die antwoorden geeft. 

Een tikje pissig

Uit de Wob-stukken wordt duidelijk dat de partijen die geraadpleegd worden bij het proces rond de belasting vrijwel uitsluitend uit het bedrijfsleven komen. Bedrijven als Tata Steel, Frieslandcampina en Landal zitten allemaal bij het ministerie van Financiën aan tafel. 

Daarnaast zijn de lobbyorganisaties van het bedrijfsleven goed vertegenwoordigd. Ondernemersvereniging VNO-NCW is er erg vroeg bij, maar ook de vereniging drinkwaterbedrijven Vewin, VEMW (vereniging van zakelijke energie- en watergebruikers) krijgen alles snel te horen. 

Het gaat zelfs zo ver, dat een directielid algemene economische politiek van Economische Zaken in november 2013 een tikje pissig opmerkt: ‘Los van het feit dat wij niet echt gelukkig worden van de koerswijziging tegenover de lijn tijdens het WGO [wetgevingsoverleg, red.], zou het toch wel fijn zijn geweest als wij (en niet alleen VNO) op een of andere manier vooraf waren geïnformeerd.’

Uit de gewobde stukken blijkt dat de scheidslijn tussen ambtenaren en lobbyclubs soms opvallend dun is

De cijfers die VNO-NCW aanleverde – dat een klein aantal bedrijven tussen de 1 en 10 miljoen euro belasting per jaar zouden moeten betalen bij uitvoering van het oorspronkelijke voorstel – zijn voor zover we kunnen opmaken uit de stukken niet nagerekend door het ministerie van Financiën. Het ministerie sprak steeds over ‘voorbeelden van het bedrijfsleven.’ Toch worden deze cijfers in alle debatten en mails weer aangehaald.

Wat ook opvalt, is dat de scheidslijn tussen de ambtenaren en de lobbyclubs op een gegeven moment vervaagt. Recron, de vereniging van recreatiebedrijven in Nederland, vraagt in maart 2014 per e-mail aan een directielid van het ministerie van Financiën om hulp bij een lobbystuk, en hoe dat het beste aan de staatssecretaris gepresenteerd kan worden. Dat directielid geeft praktische tips, maar komt ook ongevraagd met inhoudelijke adviezen over de juiste formuleringen, zoals hieronder te lezen is.

Op onze vraag aan het ministerie van Financiën in hoeverre het de taak is van hun ambtenaren om lobbyclubs te helpen bij het onder de aandacht brengen van hun belangen, kwam het volgende antwoord: ‘Regelmatig is er informeel contact tussen ambtenaren en medewerkers van belangenorganisaties. Daarbij beschouwt de ambtelijke organisatie het niet als taak om belangenorganisaties te helpen hun belangen zo goed mogelijk naar voren te brengen.’

Het bedrijfsleven krijgt zijn zin

Uiteindelijk blijft er – mede door het aandringen van het bedrijfsleven – niks meer over van het idee dat de zwaarste lasten bij de grootverbruikers terecht moeten komen.

Begin 2014 treedt een nieuwe staatssecretaris aan die dit dossier overneemt: Eric Wiebes. Hij krijgt een nota van zijn ambtenaren met de mitsen en maren van het afschaffen van het heffingsplafond. Daarbij stellen ze voor om de maatregel nog een jaar op te schorten om onderzoek te doen naar de mogelijkheden. Wiebes schrijft in de kantlijn: ‘Opschorting heeft alleen zin als er voor 1 januari kans is op een oplossing, anders is afstel een beter idee.’

In mei 2014 wordt die knoop intern inderdaad doorgehakt. Een beleidsmedewerker verzucht: ‘Ik voel zelf ook meer voor afstel, de problemen blijven voor een groot deel hetzelfde en ik zie daar niet meteen een oplossing voor.’

De verdubbeling van de belasting blijft echter wel in stand. ‘Concreet zou dit betekenen dat de verdubbeling van de Bol (€0,33 per kuub tot 300 kuub) overeind blijft,’ schrijft ministerie van Financiën in een nota. ‘Deze was al vanaf 1 januari 2014 inwerking getreden en levert jaarlijks €250 min op. Dit wordt voornamelijk opgebracht door huishoudens.’

Huishoudens betalen

Van het idee achter de belasting – dat het een stimulans moet zijn om zuiniger met water om te gaan – blijft weinig over. ‘Waarschijnlijk is dat effect [op huishoudens] zeer beperkt, omdat uit internationale studies blijkt dat de prijselasticiteit van drinkwater bij huishoudens laag is,’ schrijft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in de Beleidsnota drinkwater 2021-26. ‘Bij bedrijven is de prijselasticiteit naar verwachting hoger – afhankelijk van de bedrijfstak.’

Kortom, de huishoudens betalen leidingwaterbelasting over al het leidingwater dat ze gebruiken, grootgebruikers doen dat niet. Terwijl juist bij de grootgebruikers iets te winnen valt qua waterverspilling en juist daar een financiële prikkel misschien wel effectief kan zijn, in tegenstelling tot de huishoudens. 

Naar aanleiding van de publicaties van Follow the Money en De Nieuws BV hierover in 2020 zijn Kamervragen gesteld door GroenLinks en de SP. Onder andere daarom wordt nu opnieuw door de betrokken ministeries onderzocht of en hoe deze belasting eventueel in samenhang met andere maatregelen ingezet kan worden om zuiniger drinkwaterverbruik te stimuleren. 

Afgelopen woensdag is in het Tweeminutendebat Water opnieuw een motie ingediend door GroenLinks naar aanleiding van ons onderzoek. Daarin vraagt Kamerlid Laura Bromet om het heffingsplafond af te schaffen en om het kleinverbruik (tot 100 kubieke meter) vrij te stellen van de belasting. Over de motie wordt morgen, 28 juni, gestemd.