Waarom CO2-belasting snel, effectief, innovatief, eerlijk en goedkoop is

Donderdag presenteerde de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde (KVS) in Den Haag zijn Preadviezen, een jaarlijks terugkerende bundel over een actueel, economisch onderwerp. Dit jaar is het centrale thema: klimaatbeleid. Wat vooral opvalt, is de grote eensgezindheid waarmee de economen één specifieke oproep doen. Namelijk, dat CO₂-beprijzing anno 2018 ‘de enige manier is waarop de opwarming van de aarde effectief kan worden voorkomen’.

De KVS schaart zich daarmee in een internationale alliantie van economen, milieuwetenschappers en bedrijven die het invoeren van een CO₂-belasting bepleit. Het roemruchte IPCC-rapport van afgelopen maand, waarin gesteld wordt dat de wereld in het huidige tempo véél meer dan 2 graden Celsius zal opwarmen, zegt: het effectiefste klimaatbeleid zou een CO₂-belasting zijn. De Nobelprijs voor de economie ging een paar dagen later naar economen die… onderzoek doen naar een CO2-belasting. Zelfs een petrochemische reus als Shell propagandeert sinds enkele jaren de invoering van een CO₂-prijs.

In Nederland meldde De Nederlandsche Bank (DNB) zich drie weken geleden ook al aan dit front. In een uitgebreid rapport concludeert DNB dat het invoeren van een CO₂-belasting Nederland geen economische schade hoeft op te leveren. Sterker nog, de economie kan er zelfs door groeien.

Sommige lezers vrezen dat door CO₂-belasting de burger erop achteruit gaat en dat er hier banen verdwijnen

En nu zijn daar dus de Preadviezen van de KVS, waarin economen als Daan van Soest, Sjak Smulders, Reyer Gerlagh, Rick van der Ploeg en Jeroen Van Den Bergh in verschillende bijdrages de voordelen van een CO₂-belasting opsommen. In vergelijking met andere klimaatmaatregelen is het invoeren van een CO₂-belasting volgens hen sneller, effectiever, flexibeler, eerlijker, goedkoper en makkelijker.

Al eerder schreef ik in mijn persoonlijke nieuwsbrief over de toenemende steun voor een CO₂-belasting – ik noemde dit toen 'de meest hoopvolle ontwikkeling op klimaatgebied sinds de ondertekening van het Klimaatakkoord in Parijs'. Uit de reacties die daarop kwamen blijkt dat deze klimaatmaatregel niet door iedereen gelijk wordt gewaardeerd. Sommige lezers vrezen dat de CO₂-belasting gewoon doorberekend zal worden aan de burger, waardoor die erop achteruit gaat. Anderen vrezen dat bedrijven hun productie zullen verplaatsen naar het buitenland, wat in Nederland banen zou kosten. En dan is er nog de industrie zelf, die stelt dat een CO₂-belasting weinig effectief is vanwege weglekeffecten.

Al deze tegenwerpingen worden in de Preadviezen en andere rapporten uitgebreid besproken en weerlegd. In dit verhaal leg ik daarom zo kort en helder mogelijk uit waarom we voor een CO₂-belasting niet bang hoeven zijn, en waarom de invoering ervan de laatste reële kans is om iets tegen klimaatverandering te doen.

Angst

Laten we beginnen met de angst dat het de burger is die uiteindelijk de prijs zal betalen. In de basis is deze vrees terecht: als de CO₂-intensieve industrie meer belasting zal betalen, dan zal ze die belasting doorberekenen in de prijs van de producten. Uiteindelijk kunnen deze producten daarom duurder worden.

Toch kan je hier een aantal kanttekeningen bij plaatsen. In de eerste plaats kan de overheid de CO₂-belastinginkomsten gebruiken om andere belastingen te verlagen. We kunnen als maatschappij best een inhoudelijk debat voeren over waar die belastingverlagingen precies moeten landen. We kunnen de energietransitie verder versnellen door de extra CO₂-belastingen te gebruiken om duurzame initiatieven te subsidiëren. CO₂-arme producten worden daardoor goedkoper. We kunnen de extra CO₂-belastingen ook gebruiken om de inkomstenbelasting te verlagen, waardoor het besteedbaar inkomen van de gemiddelde Nederlander erop vooruitgaat. Of we gebruiken de extra CO₂-belastingen om de vennootschapsbelasting te verlagen, zodat bedrijven effectief evenveel belasting blijven betalen, maar wel een extra financiële prikkel krijgen om zuiniger met fossiele brandstoffen om te gaan. De opties zijn eindeloos en het hangt van je politieke kleur af wat je voorkeur heeft.

Daarnaast is het goed om te beseffen dat de overheid nu ook al allerlei belasting- en subsidiemaatregelen hanteert die de CO₂-uitstoot beïnvloeden. Die maatregelen zijn alleen niet per definitie eerlijk verdeeld. Neem bijvoorbeeld de belastingen op energie: eerder schreef ik al dat de energiebelastingen op het verbruik van aardgas voor consumenten uitkomen op een prijs van 150 euro per ton CO₂-uitstoot, waar dit voor grote bedrijven amper twee tientjes is. Ook econoom Steven Poelheke concludeert in zijn Preadvies dat deze verhouding scheef is. Grote bedrijven betalen volgens hem ‘slechts een fractie van de prijs die huishoudens betalen’. Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)-onderzoekers Hendrik Vrijburg, Corjan Brink en Justin Dijk schrijven dat CO₂-belastingen ‘vooral betaald worden door consumenten, terwijl de subsidies voornamelijk naar de industrie vloeien’. Een brede, algemene CO₂-belasting kan iets aan die scheve verdeling doen.

Via de aanschaf van een benzineslurpende Hummer betaal jij mee aan het oplossen van de klimaatschade die dit oplevert, in plaats van wij allemaal

In de derde plaats is het goed om je ervan bewust te zijn dat klimaatschade natuurlijk gewoon een prijskaartje kent. Nederland moet zijn dijken verstevigen, grotere rioleringen aanleggen en (zoals donderdag bij de presentatie van de Preadviezen ook nog eens benadrukt werd) rekening houden met meer oudjes in ziekenhuizen tijdens warmere en vochtigere zomers. Al die zaken kosten geld. Die kosten worden op dit moment geëxternaliseerd, zoals dat heet. De dijken moeten nog steeds worden verhoogd, maar de kosten daarvan worden afgewenteld op de samenleving als geheel. Een ideale CO₂-belasting is een afspiegeling van die kosten, zodat je via de aanschaf van een benzineslurpende Hummer (ik zeg maar wat) meebetaalt aan het oplossen van de klimaatschade die dit oplevert, in plaats van dat wij dat met z'n allen moeten doen.

Om kort te gaan: een CO₂-belasting betekent dus niet minder koopkracht of welvaart voor gewone burgers. Wel kan het betekenen dat bepaalde producten duurder worden, en andere goedkoper. De extra belastingopbrengsten kunnen we gebruiken om andere belastingen te verlagen, subsidies te verstrekken en de kosten die met klimaatverandering gepaard gaan op te vangen.

Nederland loopt niet voorop

Dan de vrees dat bedrijven massaal naar het buitenland zullen vertrekken, zodra Nederland een CO₂-belasting invoert. Dit zou een verlies van banen opleveren en dus werkloosheid veroorzaken. Op zich geen gekke gedachte. Hoogleraar Regionale Economie Henri de Groot en Sociaal-Economische Raad (SER)-lid Ton van der Wijst zien in hun Preadvies bijvoorbeeld 'de maatschappelijke opgave om de krimpende werkgelegenheid in fossiel-georiënteerde sectoren goed op te vangen.' Hoogleraar Milieueconomie Marjan Hofkes schrijft het iets beeldender op: 'Er zullen steeds minder werknemers nodig zijn om gas uit de grond te halen.'

Nergens in Europa wordt zo weinig belasting over de uitstoot van CO₂ betaald als door de Nederlandse industrie

Toch moeten deze effecten niet worden overdreven. In de eerste plaats zullen zelfs fossiele bedrijven namelijk niet massaal naar het buitenland gaan zodra Nederland een CO₂-belasting invoert. Nederland loopt namelijk niet bepaald voorop bij de invoering van een CO₂-belasting. In onder meer het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Finland, Ierland en Zwitserland is dit al ingevoerd. De Nederlandsche Bank stelt zelfs dat nergens in Europa zo weinig belasting over de uitstoot van CO₂ wordt betaald als door de Nederlandse industrie. Steven Poelhekke schrijft in zijn Preadvies dat het erop lijkt dat in Nederland ‘bedrijven, en vooral energie-intensieve bedrijven, uit de wind worden gehouden’. Een verplaatsing naar het buitenland is dus echt niet zomaar aan de orde, aangezien fossiele bedrijven in het buitenland vaak minder voordeel genieten dan in Nederland.

Daar komt nog bij dat een vergroening van de Nederlandse economie, waar de invoering van een CO₂-belasting aan kan bijdragen, ook banen creëert. Marjan Hofkes schrijft het wederom beeldend op: 'De vraag naar installateurs van zonnepanelen en onderhoudsmonteurs voor windmolens zal toenemen.' In haar Preadvies heeft Hofkes uitgebreid onderzocht in hoeverre klimaatbeleid, groene groei en werkgelegenheid samen gaan. Haar conclusie: 'Alles bij elkaar genomen, kan er geconcludeerd worden dat een ambitieus groen beleid tot allerlei nieuwe groene economische activiteiten zal leiden. Daartegenover staat dat er hierbij ook oude ‘grijze’ activiteiten en bijbehorende banen verloren gaan. Per saldo hoeft de werkgelegenheid er niet onder te lijden en zal het natuurlijk kapitaal ervan profiteren. En dat laatste is in eerste instantie het doel van het groene beleid. In termen van brede welvaart zal er dus sprake zijn van winst.'

Om hier nog even een getal op te plakken: de Nationale Energieverkenning 2017 raamt de nettobanengroei in de periode 2014–2020 in totaal op 76.000 arbeidsjaren.

Weglek

Dan nog de vrees om weglekeffecten door een Nederlandse CO₂-belasting. De vrees is, kort samengevat, dat een efficiënte Nederlandse steenkoolcentrale uitgaat vanwege de CO₂-tax, waarna een extra vervuilende Duitse bruinkoolcentrale aangezet wordt.

Deze vrees werd afgelopen zomer massaal geuit door Nederlandse bedrijven en bedrijfsorganisaties, tijdens een internetconsultatie van het ministerie voor Economische Zaken en Klimaat over de mogelijke invoering van een CO2-belasting. Onder meer belangenorganisaties VNO-NCW, VNMI, VEMW, Energie-Nederland, FME, KVGN en VNP, chemiebedrijf ESD-SIC, staalbedrijf Tata-steel en de energiebedrijven Nuon/Vattenfall, Eneco en RWE tonen zich in bijdrages (die overigens opvallend veel op elkaar lijken) allemaal kritisch over de invoering van een CO₂-belasting in Nederland, vanwege mogelijke weglekeffecten. Ze verwijzen daarbij allemaal naar dit rapport van Frontier Economics, waarin inderdaad gewag wordt gemaakt van weglekeffecten.

Bij nadere bestudering blijkt dat rapport echter gebaseerd op aannames, die het uiteindelijke resultaat nogal kleuren. Zo gaan de onderzoekers van Frontier Economics uit van een zeer lage ETS-prijs (de prijs die grote bedrijven nu al moeten betalen voor het recht om een ton CO₂ uit te stoten binnen de Europese Unie). Momenteel schommelt die rond een prijs van 20 euro per ton CO2-uitstoot. Frontier Economics gaat er echter van uit dat dit prijsniveau pas in 2026 bereikt zal worden.

Vanzelfsprekend kom je dan uit op hoge weglekeffecten. Als Nederland een CO₂-belasting van 20 euro per ton invoert, en je gaat er vanuit dat de ETS-prijs de komende jaren (veel) lager ligt, dan zal elektriciteit eerder in de omringende landen worden opgewekt. Maar bij de huidige ETS-prijs van ongeveer 19,57 euro per ton (26 november 2018) is er nauwelijks sprake van een prijsverschil met een CO₂-belasting van 20 euro per ton. Als de huidige ETS-prijs aanhoudt of verder stijgt, zullen de weglekeffecten kleiner zijn, zo bevestigen de onderzoekers van Frontier Economics bij navraag.

Daarnaast gaat Frontier Economics er vanuit dat Duitsland nog fors gaat investeren in zijn huidige kolencentrales. Normaalgesproken hebben steenkool- en bruinkoolcentrales een technische houdbaarheid van 40-45 jaar, maar Frontier Economics gaat er in zijn studie vanuit dat dit na een uitgebreide onderhoudsbeurt verlengd zal worden tot 55 (steenkool) en 60 jaar (bruinkool). Nergens in de studie houden de onderzoekers rekening met een versnelde Kohleausstieg, hoewel daar in de Duitse politiek natuurlijk wel degelijk sprake van is.

Met een CO₂-belasting laat de overheid de keuze voor welke klimaatmaatregelen we nemen over aan de markt

Ook dit beïnvloedt de kans op weglekeffecten. Immers: als je er vanuit gaat dat aan het einde van hun levensduur nog een keer fors geïnvesteerd zal worden in de Duitse steen- en bruinkoolcentrales, dan wordt de kans dat deze vervuilende centrales aangaan op het moment dat Nederlandse centrales uitgezet worden toe. Als je er echter vanuit gaat dat ook de Duitsers adequaat klimaatbeleid gaan voeren, dan wordt de kans op weglekeffecten plots stukken kleiner.

Op zich heeft de lobby tegen een CO₂-belasting wel een punt. In het ideale scenario wordt in één keer over de hele wereld precies dezelfde CO₂-belasting ingevoerd. Dat zou een prijs plakken op klimaatvervuiling, maar verder zou een gelijk speelveld zoveel mogelijk gegarandeerd zijn. Bij de presentatie van de Preadviezen vergeleek minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat dit scenario met 'verliefd zijn op Marilyn Monroe. Zij was inderdaad een prachtige vrouw, maar de kans dat het iets wordt is nihil.' Veel beter is het volgens Wiebes daarom om uit te gaan van een suboptimaal scenario, en als Nederland snel aan de slag te gaan.

De invoering van een CO₂-belasting biedt namelijk een aantal voordelen, die door andere politieke ingrepen veel minder geboden worden. Hoogleraar Milieueconomie Jeroen van de Bergh schrijft in zijn Preadvies bijvoorbeeld dat ‘koolstofbeprijzing niet alleen effectief is om emissiereductie te stimuleren, maar tevens binnen de heterogeniteit aan reductiemogelijkhedenvan vervuilers de goedkoopste opties selecteert en zodoende de totale reductiekosten voor de maatschappij minimaliseert.’

Wat hij bedoelt is: bij veel ingrepen schrijft de overheid min of meer voor welke klimaatmaatregelen er genomen moeten worden. Een subsidie op een Tesla of een zonnepaneel, maximale uitstootnormen voor een energiecentrale, enzovoort. Met een CO₂-belasting laat de overheid die keuze aan de markt. Het enige wat de staat zegt is: CO₂ gaat vanaf nu minimaal 20 euro per ton kosten, en tot 2050 loopt dat met een paar procent per jaar op. Bedrijven kunnen dan zelf bepalen hoe ze daarmee omgaan en in welke CO₂-besparende maatregelen ze willen investeren. Vanzelfsprekend zullen ze dan in eerste plaats voor de goedkoopste maatregelen kiezen, met het meeste effect. Een CO₂-belasting is zo dus een middel om ervoor te zorgen dat het goedkoopste klimaatbeleid gevoerd wordt.

Een laatste voordeel van een CO₂-belasting is dat het innovatie stimuleert. Eerder schreef ik al dat momenteel veel CO₂-uitstootbesparende maatregelen op de plank blijven liggen, omdat ze moeten concurreren met spotgoedkope fossiele grondstoffen. Als CO₂-uitstoot een prijs krijgt, dan worden uitstootbesparende technieken sneller financieel haalbaar, kunnen ze sneller worden opgeschaald en krijgt dit soort innovatie een duw in de rug.

Wondermiddel?

Natuurlijk is een CO₂-belasting geen wondermiddel. Verschillende auteurs wijzen er in de Preadviezen op dat het klimaatneutraal maken van de Nederlandse economie op sommige plekken pijn kan doen. Ook al kan de werkgelegenheid netto toenemen, er zullen nog steeds mensen zijn die hun baan verliezen. De economen benoemen sectorale verschuivingen (de CO₂-intensieve industrie verliest, de duurzame sector wint), regionale verschuivingen (Noord-Brabant profiteert het meest, omdat daar veel machinebouw- en bouwbedrijven zijn gevestigd. Utrecht profiteert het minst, omdat de sectoren daar beperkt verbonden zijn met de energietransitie) en kwalitatieve verschuivingen (aan medewerkers in de steenkoolcentrale is straks minder behoefte, aan installateurs van zonnepanelen meer). Hier ligt dus een rol voor de overheid, die met extra beleid ervoor moet zorgen dat bepaalde mensen, sectoren of regio's op de juiste manier worden voorbereid en niet een oneerlijk grote last te dragen krijgen.

Het klimaatneutraal maken van de Nederlandse economie gaat op sommige plekken pijn doen

Maar laat je hierdoor geen zand in de ogen strooien: deze negatieve effecten zijn verbonden aan het klimaatneutraal maken van onze economie an sich, niet aan het invoeren van een CO₂-belasting als zodanig. Welke maatregel we ook kiezen, het klimaatneutraal maken van onze maatschappij zal de manier waarop onze economie is ingericht blijvend veranderen. Verschuivingen tussen bedrijven, sectoren, regio's en mensen zullen hoe dan ook plaatsvinden. Een CO₂-belasting is slechts het middel waarmee deze transitie het snelst, effectiefst, innovatiefst, eerlijkst en goedkoopst kan worden ingevoerd. Gelukkig zien steeds meer politici, economen en (klimaat)wetenschappers dat in.