Wie het Europese financiële nieuws een beetje volgt, komt de laatste tijd steeds vaker het nog niet bestaande ‘Europese Monetaire Fonds’ (EMF) als term tegen. Vanuit verschillende Europese hoofdsteden wordt er al langer voor gepleit, zo’n eigen fonds. Brussel zou nu werken aan de oprichting ervan, en daarbij het reeds bestaande permanente noodfonds ESM, het Europees Stabiliteits Mechanisme, willen gebruiken als basis voor zo’n EMF.

Maar waarom zou Brussel überhaupt een EMF willen oprichten? Het maakt toch al gebruik van de expertise van het IMF, het Internationale Monetaire Fonds? Wat voegt een Europese variant eigenlijk toe?

Terug in de tijd: van no-bail-out naar het ESM

Om te begrijpen waarom Brussel dit wil, moeten we eerst een stukje terug in de tijd. Naar 2010 om precies te zijn, het begin van de eurocrisis. Toen bleek dat diverse eurozone-landen  — met Griekenland als bekendste voorbeeld — hun schulden niet meer terug konden betalen. Uiteindelijk werden deze landen gered door de andere lidstaten.

De ‘programmalanden’ moesten ingrijpende hervormingen doorvoeren

Volgens het Verdrag van Maastricht mogen lidstaten echter geen schulden of tekorten van andere lidstaten financieren — de bekende ‘no bailout’-bepaling. Om dit toch mogelijk te maken, moest er een beroep worden gedaan op een uitzonderingsclausule uit het Verdrag van Lissabon (art. 122, lid 2). Zo werd de clausule aan de kant gezet en werden de probleemlanden van een faillissement gered. Eerst met bilaterale leningen, vervolgens met tijdelijke noodfondsen; omdat die telkens ontoereikend bleken, werd uiteindelijk zelfs een permanent noodfonds in het leven geroepen — het hiervoor genoemde ESM. 

De fondsen werden echter niet zomaar verstrekt: er werden allerlei voorwaarden aan gesteld. Zo moesten de zogeheten ‘programmalanden’ (dat zijn de lidstaten van de eurozone die gebruik maken van de noodfondsen) streng bezuinigen op hun staatsuitgaven en ingrijpende hervormingen doorvoeren in hun economieën.

Om toe te zien of die bezuinigingen en hervormingen ook daadwerkelijk werden doorgevoerd werd er vanuit Brussel een controle-apparaat opgericht. Dit kreeg de poëtische naam ‘trojka’, verwijzend naar de drie instituten waaruit deze controleur bestaat: de Europese Commissie (EC), de Europese Centrale Bank (ECB) én het IMF.

De onmogelijke positie van het IMF

De deelname van het IMF was voor Nederland en Duitsland zelfs een noodzakelijke voorwaarde, een zogeheten conditio sine qua non. Immers, zo redeneerden beide landen: met het IMF aan boord zou er een onpartijdig instituut worden binnengehaald, één dat ook nog eens veel ervaring had met het er weer bovenop helpen van landen die kampen met hun schuldenlast.

Het pakte anders uit. Ten eerste moest het IMF accepteren dat het een wezenlijk onderdeel van zijn beproefde aanpak bij eurolanden niet kon toepassen: het devalueren van de eigen munt. Juist door de deelname aan die euro kon de wisselkoers van de nationale valuta niet meer (neerwaarts) worden bijgesteld indien deze te duur was geworden.

En er was nog een ander probleem: de leden van de trojka kregen onderling heibel over kwijtschelding van onhoudbare overheidsschulden — ook al zo’n onderdeel van de IMF-methode (zie kader).

Want wat bleek tijdens de redding van Griekenland? De euro was voor Griekenland veel te duur ten opzichte van het relevante buitenland — in dit geval de sterkere landen van de eurozone. Omdat de Grieken hun drachme niet meer konden devalueren — de munt bestond immers niet meer — werd het herstel van de Griekse economie sterk bemoeilijkt. Deze omstandigheid was voor het IMF nieuw. 

Na uitgebreide analyses van de Griekse economische situatie, concludeerde het IMF dat een forse kwijtschelding van de Griekse schulden nodig was om de economie duurzaam te laten herstellen. Naar het oordeel van het IMF was die kwijtschelding zelfs dringend noodzakelijk: de Grieken zouden de leningen die zij via de noodfondsen hadden ontvangen anders sowieso nooit kunnen terugbetalen. Daarvoor was de Griekse economie in verhouding tot de sterk gegroeide staatsschuld veel te klein. Bovendien was deze — mede door de veel te dure euro — ook te zwak en te log om nieuwe economische schokken op te vangen.

Maar die eis was tegen het zere been van de overige twee leden van de trojka: de Europese Centrale Bank (ECB) en de (door Duitsland en Frankrijk gedomineerde) Europese Commissie (EC). Bij kwijtschelding van de Griekse schuld zouden met name Duitse en Franse banken grote verliezen hebben moeten incasseren. Een Griekse schuldkwijtschelding werd door Duitsland en Frankrijk dan ook gezien als het falen van de euro — en bovendien strijdig met het Verdrag van Maastricht.

Exit IMF

Vervolgens escaleerde het verschil van mening binnen de trojka — niet alleen binnenskamers, maar ook daarbuiten. Het IMF stelde dat er door de EC en door de ECB politieke spelletjes werden gespeeld, daarmee de suggestie wekkend dat het louter de bedoeling was van de EC en ECB om de euro te redden en de eurozone in stand te houden. De Commissie en de ECB vonden op hun beurt, dat het IMF ‘te lastig’ werd en uit de trojka gezet moest worden.

Vandaar dat er op dit moment  in Brussel, Parijs en Berlijn wordt gepleit voor het vervangen van het IMF door een eigen Europees IMF, oftewel een Europees Monetair Fonds. Dan kunnen eventuele toekomstige problemen ‘op zijn Europees’ (lees: rekening houdend met Duitse en Franse politieke gevoeligheden en deelbelangen) worden opgelost. 

Met het permanente noodfonds ESM heeft Brussel een instituut in handen waarmee ongelimiteerd fondsen ter beschikking kunnen worden gesteld om zwakke eurolanden en dito banken te redden. Met andere woorden: dat ESM is een ideaal instituut om als opmaat voor het EMF te dienen. Dat betekent ook dat niet langer de ECB als vangnet voor probleemgevallen optreedt, maar de portemonnee van de Europese burger. Het ESM wordt immers gevuld met geld van de belastingbetaler uit de eurozone-landen.

Het is nog niet bekend wie Dijsselbloem zal opvolgen

Een EMF past in de ogen van voorstanders naadloos in de plannen voor een verdere verdieping van de eurozone, aangezien het fonds zich intensief gaat bezighouden met ‘probleemgevallen’ om zo de stabiliteit van de eurozone te bevorderen. Dat hoeven overigens niet uitsluitend in moeilijkheden verkerende lidstaten te zijn: het kunnen ook Europese systeembanken zijn. Deze worden nu gemonitord door de ECB.

Voorstanders van zo’n EMF, zoals eurogroepvoorzitter Jeroen Dijsselbloem, zijn van mening dat met de oprichting van een Europees Monetair Fonds zowel de ECB als de EC vrijgespeeld worden, met als gevolg dat die instellingen zich weer op hun kerntaken kunnen richten. Bovendien vindt hij dat het ESM ‘de technische expertise moet ontwikkelen, die nu alleen het IMF heeft.’ Dijsselbloem had eerder dit jaar al aangegeven dat het ESM omgebouwd moet worden naar een Europees IMF. Inmiddels lijken we ook te weten waarom: hij wordt parttime strategisch adviseur van datzelfde ESM.

In januari volgend jaar treedt Dijsselbloem af als voorzitter van de eurogroep. Het is nog niet bekend wie hem zal opvolgen. Het is ook nog niet bekend hoe de precieze rolverdeling tussen een nieuwe (permanente) voorzitter van de eurogroep en de beoogde voorzitter van het EMF zal zijn. Volgens de planning van de Raad van regeringsleiders worden de knopen daarover doorgehakt rond mei of juni 2018.

Maar Dijsselbloem is niet de enige die voor de oprichting van een EMF pleit: ook Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker is voor. Dit in het kader van zijn plannen voor een verdere verdieping van de eurozone en daarmee voor een Europese politieke unie — plannen die ook op warme steun van de nieuwe Franse president Macron kunnen rekenen.

De belangrijkste speler op het Europese toneel, Duitsland, heeft zich tot nu toe tamelijk op de vlakte gehouden. De voormalige minister van Financiën Wolfgang Schäuble liet zich ‘in principe’ positief uit over de omvorming van het ESM naar een EMF, maar het politieke landschap in Duitsland is sinds de laatste verkiezingen behoorlijk veranderd. Niet alleen is de eurokritische partij AfD als derde grootste partij in de bondsdag gekomen; de pas herkozen bondskanselier Merkel zit bovendien middenin een formatieproces met onder meer de liberale FDP. Deze beoogde coalitiegenoot heeft bij monde van de welbespraakte partijvoorzitter Christian Lindner al stevige kritiek geuit op de voorstellen van Macron en Juncker.

Europese politieke belangen

Tegenstanders van het EMF, zoals onder meer professor Lex Hoogduin, betogen dat er helemaal geen reden is om met wéér een nieuw Europees instituut te komen — zeker aangezien het maar zeer de vraag is of een eventueel EMF de noodzakelijke expertise bezit die het IMF wél heeft.

Bovendien, zo stellen zij, wordt met het elimineren van het IMF bereikt dat de enige niet-gepolitiseerde speler aan de onderhandelingstafel verdwijnt. Zij vrezen dat daardoor geen rationeel beleid zal worden gevoerd, maar in plaats daarvan politieke belangen de boventoon zullen voeren.

Kortom, de oprichting van zo’n instituut als het EMF is een controversieel onderwerp, dat achter de schermen tot veel discussie leidt. Nederlandse diplomaten en lobbyisten in Brussel waarschuwen de Nederlandse regering om niet te naïef te zijn over de machtspolitieke spelletjes die gespeeld worden in Brussel: ‘We worden telkens gepiepeld omdat Den Haag alles volgens de regels wil spelen. Dat doet niemand hier!’, zo tekende Elsevier bijvoorbeeld op uit de mond van een hoge EU-ambtenaar.

Het IMF heeft al die tijd gelijk gehad toen zij de trojka verweet ‘politiek’ te bedrijven

Niettemin lijkt de Nederlandse regering al te hebben voorgesorteerd op de uiteindelijke oprichting van een EMF. In de Kamerbrief die demissionair minister van Financiën Dijsselbloem op 11 september jl. over dit onderwerp naar het Parlement stuurde, pleit hij onder meer voor de instelling van een SDRM (Sovereign Debt Restructuring Mechanism). Volgens dat mechanisme zouden onhoudbare staatsschulden, onder leiding van het EMF, afgeboekt moeten kunnen worden — indien en voor zover deze voor het (euro)land in kwestie onhoudbaar zijn.

Geen IMF-exit maar trojka-exit

Maar laat het afboeken van onhoudbare staatsschulden nu juist onderdeel van de beproefde IMF-methode zijn. Impliciet bevestigt de minister dus dat het IMF al die tijd gelijk heeft gehad toen zij de overige twee leden van de trojka verweet ‘politiek’ te bedrijven bij de ‘redding’ van Griekenland. 

Dat de oprichting van het EMF vooral politiek gemotiveerd is, wordt nog eens onderstreept doordat het EMF inhoudelijk niet veel anders gaat doen dan het IMF. Zoals gezegd was het destijds, in 2010, zowel voor het Duitse als Nederlandse parlement een absolute voorwaarde dat het IMF betrokken zou worden bij de redding van de zwakke eurozone-lidstaten. Die IMF-steun werd noodzakelijk geacht wegens de kennis en ervaring die het IMF heeft inzake het weer op de rit krijgen van in financiële moeilijkheden verkerende landen en vanwege haar onafhankelijkheid.

Als je niet meer over je eigen geld gaat, dan ga je als land in feite nergens meer over

Voor de neutrale toeschouwer roepen de plannen voor een EMF derhalve vele vragen op. Want waarom zou je een EMF oprichten als er al een IMF bestaat? En ligt het dan niet veel meer voor de hand om de trojka van haar politieke component te ontdoen door haar te ontbinden, en het IMF gewoon de taak te geven waarvoor zij is opgericht?

Gevolgen voor Nederland

Het oprichten van een EMF heeft ook verregaande consequenties voor Nederland. De Nederlandse regering zou er dus goed aan doen om aandachtig op haar zaak te letten. Zonder meer meegaan met de plannen van Juncker cum suis betekent dat Nederland in een fuik zwemt waaruit terugkeer praktisch niet meer mogelijk is. Ons parlement zal dus voor een prangende vraag komen te staan, waarbij haar belangrijke budgetrecht de facto aan de orde is. Immers, als je niet meer over je eigen geld gaat, dan ga je als land in feite nergens meer over. 

De nieuwe regering Rutte-III heeft dus enkele heikele kwesties te overwegen. Mogelijk dat het advies van de Raad van State over de kwestie hoe de Economische en Monetaire Unie (EMU) binnen de huidige verdragskaders versterkt kan worden, de regering enkele beleidsmatige handvatten kan bieden. Dat advies wordt komende maand verwacht.

In een volgend artikel zal ik nader ingaan op de mogelijke gevolgen die de plannen voor een verdere integratie van de eurozone voor Nederland zouden kunnen hebben.