Waarom er hoe dan ook een Europees verdrag met Oekraïne komt

Het EU-associatieverdrag met Oekraïne blijft de gemoederen bezighouden. Afgelopen week liep de deadline af die de Tweede Kamer aan het kabinet heeft gesteld. Premier Rutte neemt toch nog eens anderhalve maand de tijd om tot een oplossing te komen, waarna volgens hem alsnog ratificatie kan plaatsvinden. Er moet dan een onderhandelingsuitkomst liggen die recht doet aan de Nederlandse nee-stem.

Rutte zegt in de brief aan de Tweede Kamer dat er door andere landen nog ‘geen formele toezeggingen zijn gedaan’, maar dat het kabinet toch voldoende steun ziet voor heronderhandelingen. In een aparte verklaring moet komen te staan dat er geen EU-lidmaatschap voor Oekraïne in zit, dat werknemers uit het land niet welkom zijn op de EU-arbeidsmarkt en dat er geen militaire samenwerking met of financiële steun voor Oekraïne komt. Zo wil Rutte proberen recht te doen aan de referendumuitslag.

Denkbeeldige discussie

In Den Haag wordt momenteel gespeculeerd over de vraag of Rutte straks in beide Kamers een meerderheid zal krijgen. Het vreemde aan deze discussie is dat die gaat over een denkbeeldige situatie. Er is op dit moment geen onderhandelingsresultaat dat aan de Tweede en Eerste Kamer kan worden voorgelegd en het is onbekend of Rutte uit Brussel terugkomt met een verklaring — en zo ja, wat daar in staat. Het is dus nog niet duidelijk waar partijen in beide Kamers over moeten stemmen. Een relevantere vraag is hoe de onderhandelingen in Brussel verlopen.

Een relevantere vraag is hoe de onderhandelingen in Brussel verlopen

Hier dient zich wederom een kernprobleem van Brussel aan: onderhandelingen tussen lidstaten zijn niet openbaar. Dat blijkt bijvoorbeeld als we de berichtgeving van vorige maand in herinnering nemen: toen meldde de NOS dat het referendum zonder gevolgen blijft. De NOS had ontdekt dat het kabinet nooit een concreet voorstel heeft ingediend bij andere landen. Nu is er volgens Rutte ruimte voor heronderhandeling. Had de NOS het mis of liegt Rutte? De journalistiek weet het niet precies.

Komen tot consensus

Als we een inschatting van het eindresultaat willen maken, moeten we kijken hoe onderhandelingen in Brussel verlopen. Nederland ratificeerde als enige EU-land het associatieverdrag nog niet. Het ‘nee-is-nee-kamp’ heeft gelijk als het stelt dat Nederland formeel het verdrag kan afwijzen, aangezien er unanimiteit nodig is. Maar werkt het in de praktijk ook zo? Eigenlijk niet, omdat het hele Brusselse politieke systeem erop is gericht om tot consensus te komen. Iedereen is ervan doordrongen dat die consensus er moet komen, en het zou uniek zijn als één land een heel verdrag zou tegenhouden. Tot aan dit referendum heeft Nederland nooit ‘nee’ gezegd tegen de totstandkoming van dit verdrag. Dat maakt de positie van Nederland op voorhand lastig.

Een soortgelijke situatie zien we bij CETA, het EU-handelsverdrag met Canada. Vlak voor de ratificatie wilde Wallonië het verdrag niet ondertekenen. De premier wilde het verdrag om inhoudelijke redenen niet. Voor CETA is unanimiteit nodig en dus konden ook de Walen in theorie ‘nee’ zeggen, maar ze draaiden uiteindelijk bij. In Nederland wordt gesuggereerd dat unanieme besluitvorming in Brussel heel anders werkt dan meerderheidsbesluitvorming, maar dat is niet waar: in beide gevallen zoekt men compromissen en krijgt niemand helemaal zijn zin.

Een nieuw verdrag

Dus houdt een individueel land een verdrag zo goed als nooit tegen. Zo ging het in het verleden ook als landen via een bindend referendum een EU-verdrag afwezen: er kwam dan een extra verklaring of een opt-out, maar het verdrag zelf ging door. Als Nederland het associatieverdrag nu in zijn geheel afwijst, is de EU-wens om met Oekraïne samen te werken ook helemaal niet verdwenen. Er komt dan alsnog een ander verdrag, alleen het proces moet over en dus duurt alles langer. Het zal dan vrijwel zeker een minder veelomvattend verdrag worden, waar de Europese lidstaten geen individueel veto over kunnen uitspreken. Nederland houdt in zo’n geval de samenwerking met Oekraïne dus niet tegen, al kan het dit specifieke verdrag in de prullenbak doen belanden.

Een land loopt grote diplomatieke schade op in Brussel als het op een dossier dwars blijft liggen

Er is echter nog een belangrijkere reden waarom een ‘nee’ onaantrekkelijk is voor Nederland. In de Brusselse werkelijkheid loopt een land grote diplomatieke schade op als het op een dossier dwars blijft liggen. In gewone mensentaal: de invloed op veel andere dossiers neemt af. Dit maakt het onwaarschijnlijk dat Nederland echt ‘nee’ gaat zeggen, en dat andere lidstaten meewerken aan de verklaring die Rutte wil om aan de Nederlandse nee-stemmers tegemoet te komen.

Geen haast

De vraag is hoe groot andere landen de kans schatten dat Nederland het associatieverdrag echt gaat afwijzen. Een reden dat ze dat denken, zou kunnen zijn dat er simpelweg geen Kamermeerderheid voor ratificatie te vinden is. En dus moet Rutte de andere lidstaten ervan overtuigen dat hij echt geen meerderheid kan vinden voor een ‘ja’. Tegelijk moet hij beide Kamers ervan overtuigen dat een ‘nee’ schadelijk is voor Nederland. Zo kan de verklaring — wat de inhoud daarvan ook gaat worden — acceptabel worden voor zowel andere lidstaten als de beide Kamers. Die verklaring zal altijd symbolisch zijn.

Dan blijft er nog steeds één probleem over: niemand weet hoe lang het duurt om zowel de andere lidstaten als beide Kamers van dit alles te overtuigen. De Nederlandse Tweede Kamer gaf Rutte een deadline van 1 november en nu geeft Rutte zichzelf een deadline. Er is geen enkele garantie dat iemand zich iets aan zo’n deadline gelegen zal laten liggen. Behalve Rutte heeft geen enkele EU-leider haast met dit dossier, want het verdrag is toch al voorlopig in werking getreden.