In het debat voorafgaand aan de verkiezing van de nieuwe Kamervoorzitter kwam het onderwerp indirect aan de orde. Over het tekort aan inhoudelijke ondersteuning dat Kamerleden hebben. Ze moeten hun informatie voor het overgrote deel zelf bij elkaar zien te sprokkelen en dat blijkt voor velen geen gemakkelijke opgave. Het vermogen om de regering te controleren staat daarmee onder druk, zo lieten enkele onder hen doorschemeren in hun vragen aan de kandidaten. Het gebrek aan aan ondersteuning is al langer een punt van zorg, al uiten parlementariërs het zelden publiekelijk. De angst om weggezet te worden als graaier wanneer ze om meer geld vragen, doet Kamerleden hun klachten inslikken. ‘Ik ga er niet voor pleiten, want dan gaat mijn kop eraf’, laat een Kamerlid op strikte voorwaarde van anonimiteit weten.

Eén tegen 100(0)

Ook Elias moet het dus nog altijd zien te rooien met een paar fractiemedewerkers

Waar ministers een leger aan ambtenaren hebben, moeten Kamerfracties het doen met een paar medewerkers. Vanuit Vak K, waar de ministers zitting hebben in de Kamer, worden ze dan ook meewarig aangekeken. Op de vraag of hij zijn werk niet zwaar vindt, antwoordde Dijsselbloem recent in een interview met Nu.nl dat hij als Kamerlid veel harder moest werken: ‘Zij (Kamerleden, red.) hebben anderhalve man ondersteuning, hollen van hot naar her, staan nog tot 's avonds laat op het station van Appingedam en moeten dan maar zorgen dat ze thuiskomen.’ De anderhalve man van Dijsselbloem werd een aantal jaar geleden door Ton Elias nog aangevuld met een spreekwoordelijke paardenkop. De VVD’er, die ook in de race was voor het Kamervoorzitter, pleitte toen voor een verdubbeling van het fractieondersteuningsbudget.

Met twintig miljoen extra zou elk Kamerlid twee medewerkers meer in dienst kunnen nemen. Maar zelfs door zijn eigen partij werd het plan afgeschoten. Ook Elias moet het dus nog altijd zien te rooien met een paar fractiemedewerkers. Medewerkers die bovendien in groten getale overstappen naar de lobbywereld, zo blijkt uit onderzoek van Follow the Money.

Controleren

Met één medewerker tegen duizenden ambtenaren is het voor een Kamerlid moeilijk om een van de belangrijkste parlementaire taken uit te voeren: het controleren van de regering. Voor die controle en het vormen van een eigen mening – onafhankelijk van het kabinet – moet het Kamerlid zich kunnen baseren op informatie dat niet van de regering afkomstig is. Dat vraagt om eigen onderzoek, maar met een volle agenda en elke dag honderden mails en kilo’s papierwerk blijft voor de parlementariër weinig tijd over om zelf informatie te verzamelen, laat staan om alles te analyseren en te wegen. Goede lobbyisten springen in dat gat en bedienen de informatiebehoefte van Kamerleden moeiteloos. Zij weten als geen ander dat ze niet nóg een rapport op de stapel moeten gooien waar parlementariërs al  onder bedolven dreigen te raken. Het is voor hen zaak om met hun kennis van het politieke spel en de expertise vanuit hun achterban kort en bondig de juiste informatie toe te snijden op de behoefte de politicus. Die de geleverde kennis direct kan gebruiken in debatten of moties. Maar de ingestoken informatie is dan wel altijd een middel dat een particulier doel dient. De feiten mogen dan wel kloppen, ze worden in een context geplaatst die een specifieke boodschap moet overbrengen. Staat Nederland bijvoorbeeld 7e of 16e op het lijstje van meest exporterende landen? Het ligt er maar net aan van welke gegevens uitgegaan wordt, zoals Hella Hueck en Robert Went onlangs op FTM lieten zien in hun artikel over de vijf mythes van Nederland als handelsland.

Tweede Kamer adviseert zichzelf: doe meer onderzoek

Het gebrek aan eigen onderzoek werd ook duidelijk nadat het parlement jaren geleden aan het soul searchen sloeg. Op instigatie van toenmalig CDA-Kamerlid en huidig lobbyist Jan Schinkelshoek begon de Tweede Kamer in 2007 aan een twee jaar durende ‘zelfreflectie’. Tanend gezag in de samenleving, onvrede over het reageren op de waan van de dag en een reputatie die ter discussie stond - het waren voor de Kamer allemaal redenen om eens goed in de spiegel te kijken. Uit gesprekken met Kamerleden, fractiemedewerkers, Hoge Colleges van Staat, oud-politici en journalisten concludeerde een stuurgroep onder leiding van Kamervoorzitter Gerdi Verbeet dat de Kamer zich meer moest richten op haar controlerende taak dan op het optreden als medewetgever. Die verschuiving vereiste een andere manier van werken. Van meer wetten produceren naar meer inhoudelijk onderzoek doen.

'het beeld dat de regering schetst van een vraagstuk is niet altijd objectief en onaantastbaar'

Om de controlerende taak goed te kunnen vervullen en meer te onderzoeken moest nog wel het nodige gebeuren. De stuurgroep merkte op dat er een algemene instemming bestond over het feit dat er ‘iets schort’ aan de informatie- en kennispositie van de Kamer ten opzichte van de regering. Veel initiatief om dat te veranderen was er bovendien niet. In de gesprekken werd ‘telkens weer gewezen op het feit dat de Kamer een afwachtende houding pleegt te hebben waar het informatievergaring betreft’, zo staat in het rapport. Een terughoudendheid die voortkwam uit de angst om het werk van de regering te herhalen. Toch werd de meerwaarde van het inwinnen van eigen informatie onderkend: ‘Immers, het beeld dat de regering schetst van een vraagstuk is niet altijd objectief en onaantastbaar.’

De oplossing

Wanneer het de voornaamste taak van de Kamer is de regering controleren op haar functioneren en dat moet geschieden op basis van een achtergestelde kennispositie, dan wringt er iets. De Kamer trok die conclusie zelf ook. Om de informatie- en kennispositie te verbeteren werd naar aanleiding van bovengenoemde zelfreflectie een nieuw instrument opgetuigd, de ‘toekomst- en onderzoeksagenda (T&O-agenda)’. Het was daarbij uitdrukkelijk niet de bedoeling om nog meer materiaal op een hoop te gooien, maar om uit de beschikbare informatie bruikbare kennis te filteren. Binnen de agenda kon de Kamer vanaf 2010 jaarlijks voor 1,1 miljoen euro drie onderzoeken uitvoeren. Twee soorten onderzoek waren daarbij mogelijk. Toekomstonderzoek moest in een vroeg stadium de noodzaak voor nieuw beleid in beeld brengen. Men wilde los komen van de waan van de dag en meer een visie ontwikkelen voor de langere termijn. Het tweede soort onderzoek binnen de agenda was uitvoeringsonderzoek. Hiermee moest het parlement behoed worden voor oude valkuilen. De Kamer schoot namelijk te snel in de reflex van het introduceren van nieuwe wetgeving, zonder goed te weten wat de oorzaken van de problemen waren. Door zelf onderzoek te doen, zo werd verwacht, zou het parlement onafhankelijk een eigen mening kunnen vormen en beter in staat zijn om met een geschikte oplossing te komen. Bovendien zouden de verkregen inzichten de kwaliteit van debatten verhogen doordat die de Kamer in staat stelden de overvloedige informatie om te zetten in bruikbare kennis.

‘Beëindig de agenda’

Een werkgroep onder leiding van PvdA’er Pierre Heijnen had bij dit nieuwe beleid de primeur. Het onderzoek naar de problemen in de jeugdzorg was het eerste in het kader van de agenda. Alleen dagblad Trouw wijdde een bericht aan de uitkomsten. In 2014 deed het onderzoek naar de ICT-problemen bij de overheid meer stof opwaaien. De wisselende impact deed de Kamer echter al snel twijfelen aan het instrument; loste het de genoemde problemen wel op? Het onderzoeksbureau BMC werd in de arm genomen om de agenda te evalueren. Begin vorig jaar presenteerde het bureau het verslag en kwam met een duidelijk aanbeveling: ‘BMC adviseert om de T&O-agenda in de huidige vorm te beëindigen. Grote of kleine aanpassingen aan het instrument kunnen de werking ervan weliswaar wat verbeteren, maar zullen niet bijdragen aan het bereiken van de beoogde doelstellingen.’

Partijpolitieke twisten zorgen ervoor dat onderzoeken diepgang en daardoor effect missen

Uit de evaluatie blijkt dat de toekomst- en onderzoeksagenda allerlei problemen kent. Veel Kamerleden die voor de evaluatie zijn geïnterviewd blijken de agenda niet eens te kennen. Bovendien weten maar weinig Kamerleden wat uitkomsten zijn van de onderzoeken. Als puntje bij paaltje komt, staan de leden ook niet te springen bij het voorstel om deel te nemen aan een werkgroep. Parlementariërs worden niet ontheven van hun dagelijkse werkzaamheden en een langdurig onderzoek is daar nauwelijks mee te combineren. Het is dus al een hele klus om een werkgroep van de grond te krijgen. De bereidheid om veel werk te steken in een onderzoek zou wellicht groter zijn als die ook bruikbaar is. Jammer genoeg blijkt dat in veel gevallen niet ook niet zo te zijn. Partijpolitieke twisten zorgen ervoor dat onderzoeken diepgang en daardoor effect missen, zo wordt in de evaluatie gesteld.

Uit als een nachtkaars

Het tanende enthousiasme voor de agenda blijkt ook uit het aantal aanvragen en het aantal daadwerkelijk uitgevoerde onderzoeken. In 2010 en 2011 werden er respectievelijk 15 en 27 onderzoeksaanvragen ingediend, blijkt uit de evaluatie. De eerste drie jaar werd ook telkens de beschikbare capaciteit volledig benut. Ondanks dat er in 2012 drie onderzoeken werden uitgevoerd, kwam dat jaar de klad er al in, slechts vier aanvragen werden ingediend. Het jaar erop; niet één enkele aanvraag. Ook de laatste jaren was er weinig belangstelling voor de agenda, zowel in 2014 als in 2015 werd er één onderzoek uitgevoerd. Ondanks de harde conclusies besloot het Presidium, de dagelijkse leiding van de Tweede Kamer, op 1 april 2015 om de agenda te behouden. Wel zou die per 2016 op een andere manier ingevuld worden. De precieze uitwerking heeft het Presidium overgelaten aan de commissie Werkwijze. Uit navraag blijkt dat die commissie het onderwerp nog altijd in behandeling heeft. Opmerkelijk is dat het instrument dat is bedacht om de Kamer te ondersteunen in haar belangrijkste taak, niet alleen slecht blijkt te werken, er is ook nog altijd geen oplossing, terwijl die er al wel zou moeten zijn. Omdat de de agenda en inhoud van deze commissievergaderingen geheim zijn, willen een aantal Kamerleden voor dit verhaal niet ingaan op vragen hierover.

'Onderzoek door het parlement heeft geen zin als partijen zich dan niet committeren aan de uitkomsten’

SP’er Ronald van Raak, een van de twee huidige Kamerleden die in de stuurgroep heeft gezeten van de Parlementaire Zelfreflectie en nu lid is van de commissie Werkwijze, wil dat wel en is daar ook duidelijk in. Van Raak ziet weinig toekomst in de agenda: ‘Er wordt nu nauwelijks van de onderzoeksagenda gebruik gemaakt. Dat komt doordat de Tweede Kamer als geheel niet bestaat, die is gevormd uit fracties met eigen opvattingen. Onderzoek door het parlement heeft geen zin als partijen zich dan niet committeren aan de uitkomsten.’ Dat is binnen de Toekomst- en onderzoeksagenda het geval omdat de onderzoeksvraag al vroeg verzandt in een politieke discussie. ‘Er ontstaat discussie over wat er onderzocht moet worden, het wordt dan een kwestie van wat er op de politieke agenda moet staan.’ Vanuit de Kamer wordt er continu onderzoek gedaan, maar dat werkt volgens Van Raak vooral bij actuele vraagstukken. Onderzoeken binnen de agenda zijn naar zijn mening dan ook vrij nutteloze exercities. Net als de tweejarige Parlementaire Zelfreflectie overigens, omdat die eveneens uitging van het parlement als instituut en niet als een verzameling van fracties. De vrijgemaakte middelen voor de agenda hadden dan ook veel beter besteed kunnen worden aan het verbeteren van de informatie- en kennispositie van de Kamer vindt Van Raak. Bijvoorbeeld aan het beter ontsluiten van wetenschappelijk onderzoek voor Kamerleden.

Kamer laat meer mogelijkheden liggen

De toekomst- en onderzoeksagenda is niet het enige instrument dat onvolledig wordt benut en waarbij de Kamer er weinig aan gelegen is om er iets aan te veranderen. In 2013 stelde de eigen parlementaire organisatie in een rapport dat de Kamer beter gebruik kon maken van de mogelijkheid van adviesraden zoals het Centraal Planbureau en de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. Die conclusie werd jaren daarvoor ook al in het eindrapport van de Parlementaire Zelfreflectie getrokken. Ook de laatste keer lijkt er niets mee te zijn gebeurd. In het debat over de begroting van de Tweede Kamer voor 2016 merkte onafhankelijk Kamerlid Norbert Klein op dat de Kamer weinig gebruik maakte van de adviesraden. Of het Presidium niet een paar ideeën had om dat te verbeteren? Of de ideeën ooit komen is maar zeer de vraag, want aan de neutraliteit van adviesraden wordt steeds meer getwijfeld. De ophef rond de benoeming van de nieuwe Ombudsman, maar ook de discussie rond de modellen van het CPB, een bureau dat volgens Van Raak ‘heel politiek is’, tonen aan dat de onpartijdigheid van dergelijke colleges niet meer als vanzelfsprekend wordt beschouwd. Dergelijke twijfel maakt het makkelijker om zich te distantiëren van onderzoeksuitkomsten.

Probleem blijft

Meer en betere mogelijkheden voor onafhankelijk en eigen onderzoek door de Kamer laat de stroom van lobbyisten die Den Haag dagelijks aandoet niet afnemen. Eigen onderzoek stelt de Kamer wel beter in staat om een eigen afweging te maken en een onafhankelijke positie in te nemen. Wie onvoldoende is geïnformeerd laat zich immers makkelijker wat aansmeren dan iemand die kennis van zaken heeft en dat ook politiek kan benutten. Door het falen van de toekomst- en onderzoeksagenda, bestaat het probleem dat de agenda moest oplossen nog steeds. De zelfbenoemde informatie- en kennisachterstand ten opzichte van de regering moet het Kamerlid nog altijd zien te bevechten met de anderhalve man en paardenkop. Het is dan pijnlijk dat schaarse middelen zijn vrijgemaakt voor een disfunctioneel instrument dat Kamerleden zelfs jaren na de ingebruikneming nog nauwelijks blijken te kennen. Terwijl ze van de uitkomsten van het onderzoek dat wel gedaan wordt niet op de hoogte zijn. Hoeveel er precies uitgeven is aan de agenda is onduidelijk. Zelfs professor Marcel Boogers, leider van het evaluatieonderzoek, kan daar geen uitsluitsel over geven. Volgens hem was er wel sprake van onderbenutting van het budget, maar was het ‘lastig vast te stellen’ wat er van het budget is gebruikt. Hij kan dan ook geen schatting geven van hoeveel er aan de agenda is uitgegeven. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat niet goed werd vastgelegd wat er aan de onderzoeken werd besteed, zoals het aantal uren dat de ambtenaren eraan besteedden. Wel wordt in het onderzoek geconcludeerd dat het vrijmaken van ambtenaren voor de onderzoeken de ambtelijke ondersteuning van de Kamer onder druk zette: ‘Het is een snelkookpan. Het uitvallen van één of twee onderzoekers levert direct problemen op voor de anderen.’ Terwijl parlementariërs aan de ene kant dus klagen over het gebrek aan ondersteuning en niet hun nek durven uit te steken om meer te eisen, verspillen ze hun beperkte budget voor hulp ook nog eens aan het niet-werkend instrument. En zo blijven lobbyisten onverminderd van groot belang voor de informatievoorziening van volksvertegenwoordigers en daarmee het functioneren van onze democratie.