Waarom zou je militaire taken uitbesteden?

Ons leger staat onder toezicht van onze overheid, zou je denken. Maar hoe zit dat nu Defensie steeds meer militaire taken aan marktpartijen overlaat? Follow the Money wilde weten waarom dat uitbesteden zo populair is bij Defensie, en vond drie antwoorden.

De komende tijd zoekt Follow the Money uit wie er militaire taken van het leger overneemt, hoeveel geld daarmee verdiend wordt en waarom het toezicht hierop tekort schiet. Maar eerst nog even dit. Terwijl er veel onduidelijk is over de risicovolle inzet van commerciële militaire bedrijven door Defensie, gaat de inzet van deze private contractors gewoon door. ‘Uitbesteding zit tot in de haarvaten van de Defensieorganisatie,’ volgens minister Hennis-Plasschaert. Waarom? Drie redenen.

Te ambitieus

Een belangrijke reden waarom het Nederlandse leger zich meer dan enkele decennia geleden gedwongen ziet om met contractors te werken, heeft te maken met politieke ambities. Er is sprake van een toenemende ‘spanning tussen politieke ambities en militaire mogelijkheden,’ zoals de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) het formuleert in een advies dat ze in 2007 uitbracht over het inzetten van private militaire bedrijven. Nederland zet na het einde van de Koude Oorlog steeds vaker militairen in voor ‘expeditionaire crisisbeheersingsoperaties’. Bijvoorbeeld in Cambodja, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Ethiopië-Eritrea, Irak en Afghanistan. 

Maar de omstandigheden bij zulke operaties in het verre buitenland zijn zwaar. De infrastructuur is er gebrekkig en ondersteuning door het ‘gastland’ laat vaak te wensen over. Logistieke ondersteuning van de operatie is daarom extra belangrijk, maar ondertussen wordt er in Nederland juist flink bezuinigd op Defensie en is de dienstplicht sinds 1997 opgeschort

De opbouw en omvang van het leger moet hierdoor noodgedwongen veranderen. ‘Daarbij heeft het huidige expeditionaire optreden tot nieuwe, ongedekte behoeften en tekorten geleid, vooral op het gebied van logistieke en technische ondersteuning. Daarvoor wordt onder meer een oplossing gezocht in de inhuur van private dienstverleners,’ aldus de AIV. 

Ook de Algemene Rekenkamer (AR), die jaarlijks een kritische blik werpt op de uitgaven en begrotingen van de staat, waarschuwt dat de overheid structureel haar hand overspeelt. We hebben de middelen niet (meer) om onze ambities waar te maken. In het Verantwoordingsonderzoek 2014oordeelt de AR nog steeds: ‘Er is sprake van een onbalans tussen uit te voeren taken enerzijds, en personeel, materieel en geld anderzijds.’


Jeanine Hennis-Plasschaert, minister van Defensie

"Uitbesteding zit tot in de haarvaten van de Defensieorganisatie"

Te complex

Een tweede reden voor het uitbesteden van militaire taken is dat de wapens en technologie die het leger gebruikt steeds geavanceerder en ingewikkelder worden. Het is duur om zelf militairen te trainen die alle systemen kunnen onderhouden en besturen. In plaats daarvan huurt het leger daarvoor vaker ict-bedrijven en wapenleveranciers zelf in. 

Zo besloot de Tweede Kamer in 2009 om het verzamelen van inlichtingen in Afghanistan voor het Nederlandse leger uit te besteden aan een Israelisch bedrijf: Aeronautics Defense Systems. Met behulp van ingehuurd personeel en onbemande vliegtuigjes kon het bedrijf tactische informatie aan de Nederlandse commandant door geven, zoals de locatie van bermbommen, en meehelpen met het herkennen van mogelijke doelwitten. Lees daarover dit artikel in NRC Handelsblad. 

Te duur

Tot slot is de toenemende commercialisering van Defensie ook het gevolg van de opkomst van het marktdenken. De overtuiging dat wat de staat doet, efficiënter gedaan kan worden door bedrijven, groeit. Volgens die gedachte is werken met een soort flexibele schil goedkoper. Krachten die je tijdelijk kunt inhuren als er even vraag naar is, hoef je namelijk niet door te betalen als er geen vraag is. Vast personeel in dienst van de overheid wel. Overheidstaken worden dus uitbesteed. Dat geldt ook voor taken van de krijgsmacht. 

De overtuiging dat wat de staat doet, efficiënter gedaan kan worden door bedrijven, groeit

Amerika is hier het schoolvoorbeeld. Het Amerikaanse ministerie van Defensie sloot tussen 1994 en 2002 alleen al meer dan drieduizend contracten af met beveilingsbedrijven, die samen goed waren voor naar schatting meer dan 300 miljard dollar. 

Dat zou alleen maar meer worden. De dag voordat vliegtuigen zich in het World Trade Center van New York boren, houdt de Amerikaanse minister van Defensie Donald Rumsfeld een toespraak. Het ministerie is te bureaucratisch, zegt hij. Het overheidsapparaat moet kleiner. 

Some might ask how in the world would the secretary of defence attack the Pentagon in front of its people. To them, I reply I have no desire to attack the Pentagon, I want to liberate it,’ aldus Rumsfeld

Een grootschalige uitbesteding door Defensie volgt. Tussen 2000 en 2014 groeide het bedrag waarvoor het Amerikaanse ministerie contracten afsloot van 190 miljard dollar per jaar naar 290 miljard dollar per jaar, blijkt uit deze studie van de Federation of American Scientists.

Hoeveel geld er vanuit het Nederlandse ministerie van Defensie naar zulke contracten gaat valt, zoals gezegd, niet te zeggen. De informatie die daarover naar buiten komt, is te gebrekkig. 

Waarschijnlijk loopt het bedrag dat Defensie over de jaren aan de uitbesteding van militaire taken heeft uitgegeven in de honderden miljoenen

Waarschijnlijk loopt het bedrag dat Defensie over de jaren aan de uitbesteding van militaire taken heeft uitgegeven in de honderden miljoenen. In 2008 had de Nederlandse al 150 miljoen euro besteed aan private ondersteuning, terwijl de missie in Afghanistan toen nog maar halverwege was. Lees daarover het artikel van AIV-lid Hans van Leeuwe in de Internationale Spectator van datzelfde jaar. 

Is het echt goedkoper?

Tegen het kostenbesparingsargument valt veel in te brengen. Een eenvoudige vergelijking, van de kosten voor uitbesteding met de kosten die het leger zelf zou maken, is namelijk niet te geven. Geraamde kosten kunnen hoger uitvallen wanneer er zogenoemde ‘cost-plus’ contracten worden gesloten, wat regelmatig voorkomt. Daarbij is vooraf geen eindprijs voor een klus afgesproken, maar krijgt het bedrijf de kosten van een klus achteraf terugbetaald, plus een vergoeding. Dat kan een prikkel zijn voor commerciële bedrijven om een conflictsituatie in stand te houden in plaats van op te lossen, omdat het extra werk en een hogere vergoeding oplevert.

De AIV zegt daarover in haar advies: ‘De conclusie is [dan ook] dat de kosteneffectiviteit noch vooraf noch in een concrete operationele situatie de doorslag kan geven inzake de mate van civiele inhuur. Nog afgezien van onvoorzienbare kosten als aansprakelijkheid voor wangedrag van de contractors, om maar helemaal niet te spreken van immateriële kosten, zoals reputatieschade door verlies van prestige en gezag.’

Het gebrek aan informatie die de overheid vrijgeeft is een belangrijk obstakel voor het maken van een grondige kostenafweging. 

‘De openbare informatie over de Nederlandse private inhuur en de private organisaties waarmee het internationaal samenwerkt, is summier en gefragmenteerd. Op basis hiervan lijkt de Nederlandse regering, net als die van de VS, niet in staat enige informatie – zowel positief als negatief – te verstrekken over de kosteneffectiviteit van het gebruik van contractors in plaats van militaire eenheden. De AIV beveelt dan ook als eerste aan dat de regering een dergelijk overzicht aanvult, openbaar maakt en gedurende de operatie steeds actualiseert.’

Dat gebeurt alleen niet. In 2013, zes jaar nadat het AIV-advies verscheen, vragen Kamerleden Eijsink en Recourt (beiden PvdA) aan minister Hennis-Plasschaert: ‘Kunt u een overzicht geven van alle private bedrijven die door de Nederlandse krijgsmacht ingehuurd worden?’ En: ‘Kunt u een overzicht geven van alle werkzaamheden die door de Nederlandse krijgsmacht zijn uitbesteed, dan wel via private bedrijven dan wel via de rechtstreekse inhuur van externen?’

Het antwoord van de minister is ontwijkend: ‘Een compleet overzicht is niet direct beschikbaar en zou zeer omvangrijk zijn. Uitbesteding zit tot in de haarvaten van de defensieorganisatie.’ 

Hebben we een keuze?

Nederland is inmiddels afhankelijk van dit soort bedrijven. Voor de tactische ondersteuning van operaties leunen we op private inhuur. Het onderhoud van helikopters en Bushmasters wordt deels door burgerpersoneel verzorgd, en commerciële bedrijven leveren essentiële goederen als brandstof en voedsel aan. Formeel kunnen militairen deze taken in geval van nood, bijvoorbeeld wanneer de bedrijven zich vanwege toenemende risico’s terugtrekken, overnemen. In de praktijk ligt dat anders, aldus de AIV:

‘Ons land lijkt thans niet in staat of bereid uit het bestaande troepencontingent een eenheid van een zodanige omvang vrij te maken om deze aanvoerlijnen te garanderen, zonder dat de lopende operatie daardoor (ernstig) wordt gehinderd. [...] Als Nederland deze logistieke taken zou willen overnemen, zou het aantal militairen dan ook substantieel moeten worden verhoogd, en dat ligt politiek gevoelig.’

Met andere woorden: wanneer de inzet van militairen in het buitenland tot hevige politieke discussies leidt, kan het goed uitkomen dat contractors niet meetellen voor de omvang van de uitgezonden troepenmacht. Dat de inzet politiek gevoelig ligt, is duidelijk. In 2010 valt het kabinet Balkenende IV vanwege onenigheid over de verlening van de missie in Uruzgan. Voor een duidelijk beeld van het verloop van die discussie, ze deze tijdlijn van nu.nl. Onderdeel van de politieke onderhandelingen is hoeveel man er in het gebied moeten blijven.

Perverse handelingen, illegale wapenhandel, valse paspoorten

Wie in ieder geval niet meetellen in de omvang van de troepenmacht, zijn de honderden contractors van het Amerikaanse bedrijf Dyncorp. Hoewel ze officieel niet door de Nederlandse overheid maar door de Amerikanen zijn ingehuurd, werkten ze in Uruzgan nauw samen met de Koninklijke Marechaussee voor de opleiding en training van Afghaanse veiligheidstroepen. 

Onomstreden is Dyncorp niet. Hoewel het bedrijf niet door Nederland is ingehuurd en daardoor niet binnen het blikveld van de AIV valt, wijdt de adviesraad er, vanwege de nauwe betrokkenheid met de Nederlanders, in haar advies toch een passage aan:

‘Deze organisatie kwam eind jaren negentig in Bosnië-Herzegovina in opspraak toen verscheidene van haar werknemers werden beschuldigd van perverse handelingen, illegale wapenhandel en handel in valse paspoorten. Het onderzoek naar deze beschuldigingen is nooit goed van de grond gekomen, ten dele omdat het juridische kader ontbrak of vaag was.’

Opvallend is dat deze berichten al ver voor de missie in Uruzgan bekend waren

Opvallend is dat deze berichten al ver voor de missie in Uruzgan bekend waren en ze voor de Nederlandse overheid kennelijk geen bezwaar vormden om met de contractors van Dyncorp samen te werken. Ondanks de beschuldigingen had het bedrijf in die tijd hoe dan ook weinig moeite om opdrachten binnen te halen. Het draaide zo’n 400 miljoen dollar omzet per jaar. 

‘Deze militaire bedrijven antwoorden aan een vraag; verbieden is geen oplossing,’ stelde het International Institute for Strategic Studies al in 1998 in een studie naar de privatisering van legers. We zijn nu twee decennia verder. De vraag of Defensie militaire taken kan uitbesteden is achterhaald. De nieuwe vraag is: aan welke bedrijven en huurlingen kunnen we die taken toevertrouwen?