Het bleef vrijwel onopgemerkt, maar afgelopen week verscheen een ‘voortgangsbrief’ van de hand van minister Ard van der Steur van Veiligheid en Justitie die de kentering laat zien in ons denken over nationale strategische belangen. Hield Nederland zich tot voor kort totaal afzijdig bij grote bedrijfsovernames onder het mom ‘de markt heeft altijd gelijk’, inmiddels worden er toch in elk geval wenkbrauwen gefronst wanneer een Mexicaanse miljardair het op ‘onze’ KPN blijkt te hebben gemunt. Volgens de brief wordt daarom nu uitgezocht waar precies de kwetsbaarheden van onze economie zitten en hoe moet worden omgegaan met buitenlandse overnames en investeringen die onze nationale belangen kunnen raken. Hoewel de Fransen zelfs toetjesfabrikant Danone tot nationaal belang hebben gebombardeerd, wordt in deze zelfde brief over de kwetsbaarheden van ónze voedingsindustrie met geen woord gerept. Terwijl Nederland toch in de mondiale top vijf staat wat betreft import van agrarische producten en qua agrarische export zelfs alleen de Verenigde Staten boven zich hoeft te dulden.

het ministerie leert dat voeding inderdaad niet meer als ‘vitale sector’ voor onze economie wordt beschouwd

Extra navraag bij het ministerie van Veiligheid en Justitie leert dat voeding inderdaad niet meer als ‘vitale sector’ voor onze economie wordt beschouwd sinds de evaluatie en herziening van die sectoren in 2015. 'De toegenomen Europese samenwerking, de sterke marktwerking binnen de sector en het toenemend zelfvoorzienend vermogen van Nederland' zouden er, aldus de woordvoerder, namelijk 'voor zorgen dat het voedselsysteem nooit écht in het geding kan komen'. De vraag is echter of die inschatting terecht is.

‘Vitaal belang’

Vergelijken we voeding met een andere mondiale markt, bijvoorbeeld energie, dan vinden we het vanzelfsprekend dat Nederland probeert zo min mogelijk afhankelijk te zijn van gas uit Rusland of olie uit Saudi-Arabië. We vinden het zelfs verdedigbaar dat de overheid een actieve (en dure) energiepolitiek voert om een duurzame en onafhankelijke energievoorziening voor de toekomst zeker te stellen. Ook in het licht van de nationale veiligheid valt de energiesector binnen het vizier van de overheid, zoals het kabinet in de Kamerbrief van afgelopen week nogmaals onderstreept. Als dus een buitenlands bedrijf in die markt een belangwekkende overname wil doen, zal de overheid opletten of daarmee niet vertrouwelijke informatie in verkeerde handen kan komen. Overigens wordt nog onderzocht of de overheid niet meer instrumenten moet krijgen om inderdaad in te grijpen, mocht zo’n ongewenste overname zich aandienen.

Geopolitieke bril

Laten we eens door diezelfde geopolitieke bril naar de internationale voedselmarkt kijken. Woensdag nog kondigde Rusland aan dat het alle Turkse agrarische producten en voedingsmiddelen zal vernietigen die illegaal worden ingevoerd. Dat Turkije eind november een Russisch gevechtsvliegtuig neerhaalde, was voor president Poetin - die wil dat Rusland zelfvoorzienend wordt - voldoende excuus om een importstop  in te stellen op onder meer Turkse groente en fruit, kalkoen en kippenvlees. Turkije brengt de zaak nu voor bij de Wereldhandelsorganisatie. Ook tussen de EU en Rusland zijn sinds de invasie op de Krim wederzijdse sancties van kracht die tot gevolg hebben dat hele voedselketens moeten worden omgeleid. Zo worden internationale conflicten keer op keer uitgevochten door handelsbelemmeringen op te werpen die de voedselvoorziening raken. Of kijk naar een andere recente ontwikkeling: klimaatvluchtelingen. Afgelopen jaar concludeerden onderzoekers van de University of California en de Columbia University dat het conflict in Syrië mede het gevolg is van jaren van extreme droogte waardoor oogsten mislukten. Klimaatverandering zou ten grondslag liggen aan die droogte. Inmiddels zijn miljoenen Syriërs op drift geraakt, op zoek naar een beter leven. Als we de sombere voorspellingen moeten geloven, moeten de échte migratiegolven zelfs nog losbarsten. En dan is er grootmacht China, waar altijd vanuit nationaal belang naar de markt gekeken wordt. De regering maakt er geen geheim van, door forse investeringen en overnames over de grens, de voedselvoorziening voor het eigen volk in de toekomst veilig te willen stellen. Zo nam het Chinese bedrijf Shuanghui in 2013 voor ruim 7 miljard dollar de Amerikaanse vleesverwerker Smithfield Foods over, waarmee het bedrijf in één klap de grootste producent van varkensvlees ter wereld in handen kreeg. Het Amerikaanse bureau dat toetst of buitenlandse overnames de nationale veiligheid schaden, kon geen bezwaren vinden tegen de overname.

In februari 2014 kocht het Chinese Cofco voor ca. 2 miljard euro een belang van 51 procent in Nidera, de grootste Nederlandse graanhandelaar

Ook in Nederland nam China onlangs nog een topper binnen de voedselhandel over, waarmee in een keer drie families in de Quote 500 geparachuteerd werden. In februari 2014 kocht het Chinese Cofco, het grootste Aziatische agrarische handelshuis, voor ongeveer 2 miljard euro een belang van 51 procent in Nidera, met een jaaromzet van zo’n 12,3 miljard euro verreweg de grootste Nederlandse graanhandelaar. Het doel van het staatsbedrijf is om meer grip te krijgen op de prijzen en toevoer van graan en soja. Maar in tegenstelling tot de Verenigde Staten kent Nederland geen commissie die zo’n overname toetst aan nationale veiligheidsbelangen. En hoewel het kabinet geen mededelingen doet over wat men in de ministerraad bespreekt, wijst niets erop dat deze overname onderwerp van gesprek is geweest. Of bij deze overname nationale belangen in het geding zijn gekomen, zullen we dus nooit weten.

Geen strategische blik

En zo houdt Nederland zich keer op keer afzijdig in het denken over een nationale voedselstrategie. Onderzoeker Louise Schaik verbaast zich over deze lichtvaardigheid. Voor het Clingendael Instituut verdiept ze zich onder meer in de positie die Nederland in de wereldwijde voedselhandel inneemt. 'Ons geloof in de vrijhandel is heel groot', zo verklaart zij de Nederlandse houding. 'We kijken niet vanuit een strategische blik naar onze landbouw, als een belangrijke voorziening binnen onze samenleving, maar hooguit als een werkgelegenheidsproject. Het hele beleid is puur op handel gericht, waarbij geopolitiek denken het onderspit delft.'

'Het hele beleid is puur op handel gericht, waarbij geopolitiek denken het onderspit delft'

CDA-fractievoorzitter Sybrand Buma verraste dan ook vriend en vijand toen hij halverwege 2014 plots bepleitte dat Nederland weer zelfvoorzienend zou worden. 'We moeten strategisch kiezen voor een Nederlandse landbouwsector die voorziet in de productie van ons dagelijks voedsel', zo schreef hij in een opiniestuk in de Volkskrant. Volgens hem zou dat in deze onrustige wereld in het verlengde liggen van het streven naar onafhankelijkheid op het gebied van energie en defensie. ‘De graankraan uit Oekraïne of Rusland kan zomaar worden dichtgedraaid. Het kan zomaar dat de groenten uit Kenia of Tanzania ons niet meer bereiken. Daar moet je je op voorbereiden. De kennis op dat gebied moet niet verdwijnen.’ Dit was natuurlijk koren op de molen van de boerenachterban van het CDA, die met lede ogen aanziet hoe het zwaartepunt van het Nederlandse landbouwbeleid steeds meer van productie naar innovatie schuift. Maar de liberale minister van Economische Zaken Henk Kamp deed hun bezwaren af als een ‘onbegrijpelijk verhaal’ dat getuigde van een ‘achter de dijken’-mentaliteit die vooral de export kon schaden.

Bewustwording

Toch ziet onderzoeker Schaik dat zelfs bij Economische Zaken wel degelijk sprake is van een bewustwordingsproces. 'Door de stijgende voedselprijzen en bijvoorbeeld de recente klimaattop in Parijs, zie je de belangstelling vanuit de overheid toenemen.' Zo verscheen twee jaar geleden in opdracht van het ministerie het rapport The Emerging Politics of Food - A Strategic response to Supply Risks of Critical Imports for the Dutch Agro-Food sector. Daar is in kaart gebracht hoe voedsel, landbouw, grondstoffen en geopolitiek met elkaar verbonden zijn en welke strategische vraagstukken dit met zich meebrengt voor Nederland. Ook het lijvige rapport Naar een voedselbeleid(2014) van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) staat uitgebreid stil bij de kwetsbaarheden tengevolge van ons voedselbeleid. Het probleem blijkt niet zozeer dat Nederland voor grote voedseltekorten kan komen te staan, maar dat in Europa weinig noodzakelijke grondstoffen beschikbaar zijn voor onze landbouw, zoals soja. ‘Als bijvoorbeeld China alle op de wereldmarkt beschikbare soja zou opkopen, zou dit tot sterke krimp van de productie van varkensvlees, pluimveevlees en eieren leiden’, waarschuwt het rapport. ‘Dit zou hogere vleesprijzen tot gevolg hebben en waarschijnlijk gepaard gaan met een golf van faillissementen in de vee-, vlees- en zuivelsector.’ In reactie op dat laatste rapport gaf het kabinet dit najaar schoorvoetend toe dat onze voedselvoorziening ‘robuuster’ moet worden. Her en der wordt daar ook wel aan gewerkt. Door bijvoorbeeld in te zetten op ontwikkeling van eigen sojateelt en ervoor te knokken dat onze kwekersbranche niet ten prooi valt aan enkele multinationals als Monsanto. Bovendien gaf het ministerie opdracht tot nader onderzoek naar de kwetsbaarheid en afhankelijkheid van onze voedselimport, wat momenteel wordt uitgevoerd door de onafhankelijke denktank Hague Centre for Strategic Studies (HCCS) en binnenkort verschijnt met een kabinetsreactie. Maar van beleid, laat staan visie, is dus geenszins sprake. Daar ontbreekt nu ook simpelweg de kennis voor. Ja, Nederland is met recht een ‘voedselland’ te noemen, mede dankzij de doorvoerfunctie van de Rotterdamse haven. Daar zijn jaarlijks tientallen miljarden mee gemoeid. Maar hoe die voedselketens en bijbehorende geldstromen precies met elkaar in verbinding staan, daarover zijn weinig gegevens beschikbaar.

Schaarste op komst

Misschien het enige instituut in Nederland dat daar, ook naar eigen zeggen, echt zicht op heeft is de Rabobank. Het hoofdkantoor in Utrecht heeft kaarten met grafische weergaven van de wereldwijde voedselbelangen. Grote klanten van de bank krijgen die kaarten soms mee, maar het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de informatie daarin over het internet verstrooid raakt. De bank realiseert zich maar al te goed dat kennis van de mondiale voedselsector voor veel bedrijven van onschatbare waarde is: ‘We are moving in an era of scarcity, with higher prices and increased volatility [as] the new standard for a more globalised food industry’, zo rapporteerde de Rabobank in 2011.

De overgang naar schaarste zou volgens Rabobank tot uiting komen in een strijd om landbouw grondstroffen

Die overgang naar schaarste zou tot uiting komen in een strijd om landbouw grondstroffen. Bedrijven krijgen sindsdien het advies om landbouwgronden in Afrika en toeleverende bedrijven op te kopen zodat zij zich in de toekomst kunnen verzekeren van toegang tot die grondstoffen en halffabrikaten. Met als mogelijk gevolg dat in bepaalde voedselsegmenten een sterke concentratie ontstaat van bedrijven die vrijwel de hele markt beheersen. Bedrijven die volgens de WRR, naar analogie van de financiële markt, zelfs too big too fail kunnen worden. En tegen die tijd is het wel wat laat om als Nederlandse overheid nog eens over voedselstrategie te gaan nadenken.

Hoorzitting

De Tweede Kamer krijgt binnenkort in ieder geval twee kansen om dit onderwerp verder uit te diepen. Eind januari komt de Kamer met minister Ploumen van Ontwikkelingssamenwerking te spreken over voedselzekerheid. Daar kan ook de voedselzekerheid van eigen land aan de orde worden gesteld. En op 3 februari vindt in de Tweede Kamer een hoorzitting met experts plaats naar aanleiding van het eerder genoemde WRR-rapport en de recente kabinetsreactie daarop. Vooralsnog is voor die zitting echter niemand uitgenodigd die de Nederlandse voedselbelangen vanuit het oogpunt van nationale veiligheid zal toelichten. Wellicht brengen de Kamerleden daar deze week tijdens de procedurevergaderingen nog verandering in en nodigen zij vertegenwoordigers van de Rabobank, dan wel HCSS uit. Het zou de discussie een interessante wending kunnen geven. Auteur Lise Witteman