De nieuwe regering wil de jacht op crimineel geld ‘intensiveren’. Dat staat in het coalitieakkoord dat de VVD, D66, het CDA en de ChristenUnie woensdag presenteerden. De partijen willen bijvoorbeeld de mogelijkheid scheppen om crimineel vermogen af te pakken als de crimineel zelf niet kan worden veroordeeld. Ook willen de coalitiepartners meer prioriteit geven aan financiële opsporing en intelligence in hun strijd tegen het verdienmodel van zware criminelen.

‘​​Wat de VVD betreft werken we toe naar minimaal een half miljard afgepakt vermogen per jaar vanaf 2024,’ verduidelijkte Kamerlid Ingrid Michon-Derkzen eind november het standpunt van haar partij. Volgens Michon-Derkzen ‘circuleert [er] een ongelofelijke hoeveelheid drugsgeld in ons land. Dat geld is verwoestend en ontwrichtend. Alles en iedereen wordt gekocht of afgekocht. Die geldstromen moeten worden doorbroken en crimineel vermogen moet worden afgepakt.’

500 miljoen euro per jaar aan crimineel vermogen afpakken is een ambitieuze doelstelling. Zeker gelet op het feit dat het Openbaar Ministerie (OM) in 2020 slechts 84 miljoen euro aan crimineel vermogen afpakte en de hele overheid de afgelopen tien jaar gemiddeld zo’n 150 miljoen per jaar wist te ontnemen.

Ruim tweederde van dat bedrag is ook nog eens afkomstig uit boetes voor en schikkingen met bedrijven uit de bovenwereld, zoals SBM Offshore, de Rabobank, de ING en ABN Amro, zo blijkt uit onderzoek van FTM. Hoe realistisch zijn de plannen van het nieuwe kabinet?

Plukze

Wat de plannen om meer crimineel vermogen af te pakken in elk geval niet zijn, is vernieuwend. Al in 1993 voerde het kabinet-Lubbers III de zogenaamde ‘plukze-wetgeving’ in. Die moest het de opsporingsdiensten makkelijker maken om crimineel vermogen te ontnemen.

Ook met de plukze-wetgeving bleef de Nederlandse overheid echter moeite houden crimineel vermogen af te pakken. In 1998 signaleerden onderzoekers van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een gapend gat tussen de verwachte opbrengsten van het plukken en de gerealiseerde incasso: 123,5 miljoen gulden om 20 miljoen gulden. In slechts 30 procent van de gevallen correspondeerde het door het OM gevorderde ontnemingsbedrag met het bedrag dat de rechter daadwerkelijk toewees. Ook concludeerden de onderzoekers dat de lange doorlooptijden het afpakken van crimineel vermogen bemoeilijkten.

De bedragen in de meeste ontnemingszaken zijn te laag om de hoge verwachtingen te rechtvaardigen

Een kwart eeuw later trekken criminologen, onderzoekers en wetenschappers dezelfde conclusies. Ontnemingszaken bij het Functioneel Parket en het Landelijk Parket hebben een gemiddelde doorlooptijd van 8 tot 10 jaar. Strafrechtgeleerden Petrus van Duyne, Wouter de Zanger en François Kristen stellen in hun publicatie ‘Belust op misdaadgeld: de realiteit van voordeelsontneming’ (2015) dat de bedragen in de meeste ontnemingszaken te laag liggen om de hoge verwachtingen van het afpakken van misdaadgeld te rechtvaardigen.

In een evaluatie in 2004 schreef Hans Nelen, destijds als criminoloog verbonden aan de Vrije Universiteit, dat de stok waarmee politici criminelen zeggen te willen raken eerder een twijgje is. De beloftes bleven evenwel hetzelfde. De opmerkingen van Michon-Derkzen tijdens het Kamerdebat lijken bijvoorbeeld sterk op die van haar partijgenoot Jeanine Hennis-Plasschaert, die in 2012 in een ingezonden stuk in Het Parool beloofde om criminelen te raken waar het pijn doet: in hun portemonnee.

Eén procent

Hoeveel is daarvan terecht gekomen? Met andere woorden, welk deel van die ‘ongelofelijke hoeveelheid drugsgeld’ waar Michon-Derkzen het over heeft, weet de Nederlandse overheid af te pakken?

Omdat het om zwart geld gaat, is het per definitie onmogelijk te weten hoeveel crimineel vermogen er in totaal in Nederland omgaat. De bekendste schatting ervan is van econoom Brigitte Unger. Zij concludeerde in 2018 dat in Nederland zo’n dertien miljard euro per jaar wordt witgewassen, waarvan drie miljard uit drugs.

Om inzicht te krijgen in hoeveel crimineel vermogen de overheid incasseert, zette Follow the Money op een rij hoeveel de overheid heeft geïncasseerd. In de afgelopen tien jaar is een duidelijke stijging te zien, met een dip op het einde.

Wat je in deze statistieken niet terugziet: de grote bedragen die daadwerkelijk op de rekening van de overheid terecht komen, zijn schikkingen met bedrijven uit de bovenwereld. Tussen 2015 en 2019 was er elk jaar wel een grote ‘klapper’, met zaken tegen de ING (775 miljoen, waarvan circa 100 miljoen ontneming), SBM Offshore (240 miljoen) en VimpelCom (358 miljoen). 

De ‘afhankelijkheid’ van deze grote klappers is terug te zien in de jaren zonder hoge schikkingen. In 2020 heeft het OM bijvoorbeeld geen hoge transacties getroffen, met als gevolg het laagste afpakresultaat sinds 2012. Haal je bij alle jaren de hoge transacties weg, dan ontneemt het OM minder dan 100 miljoen euro per jaar.

Let wel, het gaat hier om het afpakken van criminele vermogens bij alle type delicten, niet alleen van bijvoorbeeld heling of drugs. Het is vrijwel onmogelijk om de incasseringen uit te splitsen naar het type misdrijf: het OM registreert ze zelf niet als zodanig. Bij een delict als witwassen is de bron van het geld vaak überhaupt niet meer te achterhalen.

Wat wel duidelijk is: de staat haalt relatief maar een schijntje binnen. Econoom Unger schatte dat er in Nederland rond de 13 miljard euro per jaar wordt witgewassen; onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix kwam tot een potentieel afpakbedrag van 9,3 miljard euro. Gaan we uit van die schattingen, dan zijn de incassoresultaten maar een magere één procent van al het illegale geld dat in theorie geplukt zou kunnen worden.

Waarom verloopt plukken zo moeizaam?

Een kanttekening: mogelijk zit er een grote vertekening in de cijfers. Nederland kent een traditie van te hoge schattingen van de omvang van drugshandel – veel te hoog, zeggen kritische criminologen als Petrus van Duyne. Als de schattingen onrealistisch hoog zijn, pakt de overheid per definitie heel weinig af.

Maar zelfs als we aannemen dat de reële omvang van de criminele geldstromen in Nederland significant kleiner is dan de schattingen van Unger en bureau Andersson Elffers Felix, dan nog pakt de overheid relatief weinig af.

Dit heeft meerdere redenen. Allereerst is het de vraag hoeveel crimineel geld er daadwerkelijk in Nederland aanwezig is. Nederland is immers een doorstroomland en belastingparadijs.

Daarnaast houden drugscriminelen niet al hun opbrengsten cash in bezit. Ook criminelen hebben immers bedrijfskosten. Een groot deel van het verdiende geld zal gaandeweg worden uitgegeven aan productie, opslag, transport en dure cryptotelefoons. En ook criminelen moeten boodschappen doen en tanken.

Dan is er het probleem dat de politie en het OM lang niet alle criminelen kunnen vervolgen: ze moeten afwegen wat haalbaar en wenselijk is. Traditioneel jagen politiemensen op ‘kilo’s en kerels’ en komt het financieel rechercheren pas laat of halfslachtig aan de orde. Het is een terugkerend thema in zo’n dertig jaar kritische rapporten en evaluaties over het Nederlandse afpakbeleid: de basiskennis van financieel rechercheren is binnen de politie beperkt. Een uitzondering zijn de financieel specialisten, maar van hen zijn er te weinig om aan de behoefte te voldoen. Er zijn op dit moment zo’n 950 financieel rechercheurs in dienst bij de politie, zo’n 250 minder dan de circa 1200 die er volgens de personeelsplanning officieel zouden moeten zijn.

Wat die basiskennis betreft gaat het tegenwoordig overigens wel een stuk beter. Bij rechercheonderzoeken moet er inmiddels standaard een passage over financieel rechercheren in het weegdocument komen. En het OM stuurt tegenwoordig vooral op vroeg en goed beslagleggen, zegt Anita van Dis-Setz, Landelijk Coördinator criminele geldstromen bij het Functioneel Parket: ‘We zien langzaam maar zeker groei in de beslagcijfers, in aantallen witwasonderzoeken en ook in bevragingen door de opsporing in allerlei bestanden voor het verkrijgen van financiële informatie. Die cijfers houden we bij en die laten nu jaar op jaar een stijgende lijn zien.’ Als er goed beslag is gelegd aan het begin van de zaak, wordt de daadwerkelijke incasso jaren later ook makkelijker.

Want dat is op dit moment de echte bottleneck bij ontnemen: de lange doorlooptijd. Rechters mogen alleen een ontnemingsvordering toewijzen op basis van een veroordeling (voor bijvoorbeeld drugssmokkel). Dat betekent dat de ontneming pas opgelegd wordt in hoger beroep bij het hof. Omdat rechtbanken en hoven de hoeveelheid strafzaken nauwelijks aankunnen, gaan er jaren overheen voordat een ontneming wordt opgelegd.

Het Centraal Justitieel Incassobureau blijkt in zo’n 40 procent van de gevallen een betalingsregeling met de schuldenaren te treffen

Volgens Pepijn Slewe, advocaat bij het Amsterdamse kantoor Meijers Canatan, vermindert de kans op een succesvolle ontnemingsvordering drastisch naarmate de tijd verstrijkt: ‘Een strafzaak kan op zichzelf al lange tijd in beslag nemen. En om te ontnemen zul je altijd eerst een strafrechtelijke veroordeling moeten krijgen. De motivatie om daarna ook nog een ontnemingszaak te starten, is bij veel officieren van justitie dan al grotendeels weg. En als er dan een ontnemingsvonnis is, kan veroordeelde in hoger beroep, en daarna zelfs nog in cassatie, waardoor de zaak vertraagd wordt. En daarna moet het CJIB nog beginnen met innen.’

Bovendien is het de vraag wat er na al die jaren nog van een crimineel te plukken valt: meestal is het zicht op zijn of haar vermogen allang verdwenen. Slewe: ‘Bijna alle veroordeelden zeggen na het uitzitten van hun straf dat ze niets meer hebben.’ Uit cijfers die Follow the Money van het Centraal Justitieel Incassobureau kreeg, blijkt dat het CJIB in zo’n 40 procent van de gevallen een betalingsregeling met de schuldenaren treft.

Zo bezien is het afpakken een trechter met vele filters erin: bovenin gaan de geschatte miljarden erin, onderaan druppelen vele jaren later de miljoenen eruit.

Afpakken met nieuw elan?

Het nieuwe kabinet belooft daar dus verandering in te brengen. De maatregelen die het in het regeerakkoord noemt, zijn evenwel niet nieuw. Zo ligt er al een wetsvoorstel dat Non-Conviction Based Confiscation moet faciliteren: de mogelijkheid om zonder veroordeling geld of goederen in beslag te kunnen nemen. Het betreft een civiele procedure, waarin het OM alleen maar aannemelijk hoeft te maken dat de goederen uit criminaliteit afkomstig zijn. Justitie in Italië zet deze aanpak al jaren tegen mafiosi in.

De aanpak is effectief, maar staat op gespannen voet met het onschuldbeginsel. Het is afwachten of Nederlandse rechters erin meegaan. Daarnaast komen er meer wettelijke bevoegdheden: er ligt al een voorstel om de Financial Intelligence Unit bevoegdheid te geven een financiële transactie tijdelijk te ‘bevriezen’, zodat het geld lopende het onderzoek niet weggesluisd kan worden. 

Ook wil het kabinet afgepakt geld een publieke bestemming geven, bijvoorbeeld in wijken die geteisterd worden door misdaad. Het criminele geld hoeft niet per se in de schatkist te belanden: een belangrijke taak voor politie en justitie is nu al om slachtoffers in elk geval een deel van hun geld terug te geven. Zo moeten de veroordeelden in de grote beleggingsfraudezaak Cayenne hun slachtoffers compenseren.

In beleidsdocumenten gaat het steevast over de ‘afpakketen’, maar het zijn losse organisaties die vaak slechts moeizaam informatie delen

Het nieuwe kabinet wil ook de intelligence verbeteren om criminele geldstromen te verstoren. Dat is hard nodig. Afgelopen maart beschreef Follow the Money dat het bestrijden van witwassen en fraude ernstig versnipperd is. In de beleidsdocumenten van de overheid gaat het steevast over de ‘afpakketen’, maar dat is een misleidende term: in de praktijk bestaat deze keten uit losse organisaties die vaak slechts moeizaam informatie kunnen delen.

Binnen, tussen en naast de politie en de FIOD is dan ook een oerwoud aan organisaties en samenwerkingsverbanden ontstaan. Veel van die organisaties zijn bedoeld om informatie te delen en gecoördineerd samen te werken, maar omdat het er zoveel zijn, leidt dat ironisch genoeg weer tot versnippering.

Teneinde beter samen te werken, hebben de verschillende instanties betere ICT-systemen nodig, maar het probleem zit hem ook in hun bevoegdheden. De Belastingdienst heeft bijvoorbeeld ruime bevoegdheden om gegevens op te vragen; de politie mag onder de Wet politiegegevens (WPG) veel minder. 

Volgens Anita van Dis-Setz van het Functioneel Parket is goede intelligence inmisbaar voor goed afpakken: om het crimineel verdiende geld op te sporen, om te zien wie het in bezit heeft, en hoe het is verhuld. Van Dis-Setz: ‘Binnen de afpakketen is informatie uitwisselen nog altijd lastig. Wil je een hoger afpakcijfer, dan moet je informatiedeling tussen overheidsdiensten maar ook met de private sector gemakkelijker en vooral ook mogelijk maken. We moeten natuurlijk wel oog hebben voor een goede balans tussen privacybelangen aan de ene kant, en de wens voor ruime informatiedeling ten behoeve van de opsporing van crimineel geld aan de andere kant. Soms hebben onmogelijkheden ook een goede reden.’

Het MIT moet op grote schaal data uit verschillende bronnen bij elkaar brengen, maar dat is mogelijk in strijd met het Europese recht op privacy

Het vorige kabinet bedacht daarvoor het Multidisciplinaire Interventieteam (MIT): een nieuw team van 400 specialisten, afkomstig van de politie, het OM, de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD), de Douane, de Belastingdienst, de Koninklijke Marechaussee en Defensie. Het MIT richt zich specifiek op het ‘duurzaam verstoren van criminele processen in binnen- en buitenland’.

Het MIT moet op grote schaal data uit verschillende bronnen bij elkaar brengen. Daar is nieuwe wetgeving voor nodig, maar die is mogelijk in strijd met het Europese recht op privacy. De Toeslagenaffaire heeft duidelijk gemaakt dat aan opsporing via profileren en algoritmes grote risico’s vastzitten. Rechters en de Raad van State zijn sinds de Toeslagenaffaire kritischer over hard overheidsoptreden en willen burgers meer beschermen. Hoe het nieuwe kabinet de afweging tussen misdaadbestrijding en privacy zal maken, is nog onduidelijk. Opvallend genoeg rept het coalitieakkoord wel over betere intelligence, maar met geen woord over het MIT.

Maar voordat je de vraag stelt of een nog hardere aanpak juridisch mogelijk is, moet je je afvragen of die wenselijk en nodig is. Dat stelt Petrus van Duyne, criminoloog en emeritus hoogleraar verbonden aan de Tilburg University. Hij onderzoekt al jaren het beleid op het gebied van ontnemen en afpakken en heeft er forse kritiek op: ‘Het is een treurige beleidstoepassing, ik word er niet vrolijk van.’

Als voorbeeld noemt de criminoloog de regionale afpakteams die eerder zijn opgetuigd, en nu weer worden ontbonden. ‘Dat is zonder enige noemenswaardige evaluatie gegaan.’ Dat is volgens Van Duyne tekenend voor een ander probleem: de beleidsbepalers doen niets met de kritieken van onderzoekers en wetenschappers, zoals de Algemene Rekenkamer en het WODC. ‘Het werk van Edwin Kruisbergen en mij wordt stelselmatig genegeerd.’

Zonder een kritische terugkoppeling van het gevoerde beleid zal het afpakken van crimineel vermogen niet verbeteren, zegt de criminoloog. ‘Je moet toch eerst een goede doorlichting van het beleid en de al aanwezige instrumenten maken. Dat gebeurt nu niet, het zelflerend vermogen is laag.’

Plukken is slechts één instrument; de overheid kan criminelen op meer manieren het leven zuur maken

Moedeloos worden van een terugblik op dertig jaar plukken ligt voor de hand. Toch zou dat niet terecht zijn. Dat politici onhaalbare of onzinnige beloftes doen (‘een half miljard per jaar’), wil niet zeggen dat de onderliggende doelstellingen eveneens onzinnig zijn. Plukken is slechts één instrument; de overheid kan criminelen op meer manieren het leven zuur maken.

Rechters hebben motorbendes verboden, gemeenten toetsen vergunningen op grond van de wet Bibob, banken controleren hun klanten veel strenger dan vroeger. Tot slot hebben de FIOD en het OM laten zien dat zij wel degelijk grote bedragen kunnen ophalen in de ‘bovenwereld’. Nu het beslagleggen aan het begin van strafzaken steeds beter gaat, kunnen we over een aantal jaren wellicht daadwerkelijk meer afgepakt crimineel geld in de schatkist tegemoet zien.