Op 21 juli 2020, om 5.31 ’s ochtends, twitterde Charles Michel, de voorzitter van de Europese Raad, één woord: ‘Deal’.

Na vier dagen en nachten onderhandelen hadden staats-en regeringsleiders een akkoord bereikt om gezamenlijk 750 miljard euro te lenen voor een coronaherstelfonds. 

Met 360 miljard euro aan leningen – terug te betalen door de lidstaten zelf – en 390 miljard aan subsidies moest de Europese economie, die enkele maanden bijna volledig tot stilstand was gekomen, er weer bovenop komen. Tegelijkertijd zouden de groene en digitale doelen van de Europese Commissie een stevige duw in de rug krijgen.

Voorzitter Ursula von der Leyen en de Franse president Emmanuel Macron bejubelden de deal van juli 2020 als ‘historisch’. Commentatoren spraken over het ‘Hamiltonmoment’ van de EU, naar het fiscaal pact van Alexander Hamilton, de eerste minister van Financiën van de Verenigde Staten. 

Toch gaat de vergelijking met het pact van Hamilton niet helemaal op. Het heffen van belastingen blijft in Europa een nationale bevoegdheid. Bovendien hebben de rijkere lidstaten, onder leiding van de Duitse bondskanselier Angela Merkel en de Nederlandse premier Mark Rutte, kunnen bedingen dat het fonds een ‘uitzonderlijke respons is op deze tijdelijke maar extreme omstandigheden’ en dat ‘de aan de Commissie verleende bevoegdheden om te lenen, duidelijk beperkt [zijn] in omvang, duur en reikwijdte.' 

Merkel en Rutte maakten daarmee duidelijk dat de deur nu niet blijvend openstond voor een solidariteit tussen Europese landen waarbij de rijke lidstaten meer zouden bijdragen dan ontvangen. 

Terwijl Von der Leyen zich nog uitgebreid liet fotograferen tijdens haar roadshow om cheques uit te delen, raakten de onderhandelingen over de financiering van het herstelfonds al in het slop.

Dwarsliggers

Twee jaar en drie maanden na de deal verlopen de leningen en betalingen aan de lidstaten weliswaar vlot – zij het weinig transparant – maar lijkt een akkoord over de financiering van het megaproject nog ver weg. 

In december vorig jaar kwam de Commissie met een voorstel voor nieuwe belastingen om het geleende geld terug te betalen voor het deel van het herstelfonds dat ze in subsidies uitbetaalt. Die belastingen – twee groene en één digitale – dienen de lidstaten in te voeren om er vervolgens een deel van aan de EU af te dragen.

In principe moeten alle lidstaten het eens worden over de nieuwe belastingen, maar er zijn veel dwarsliggers. Polen heeft bijvoorbeeld veel vervuilende industrie en zou dankzij de hervorming een aanzienlijk groter deel van de rekening betalen in de vorm van ‘groene’ belasting. Zweden gaat er principieel niet mee akkoord dat Brussel zich bemoeit met nationale belastingen, en Hongarije lijkt erop uit te zijn zoveel mogelijk Europese dossiers te saboteren zolang het geen centen heeft gekregen uit het herstelfonds.

Ondertussen loopt de rekening op. De Commissie meldde begin oktober dat de stijgende rente de factuur van het herstelfonds met 450 miljoen euro had verhoogd. Waar de unie aanvankelijk kon genieten van negatieve rentevoeten, zijn die inmiddels opgelopen tot boven 2,5 procent.

Drie nieuwe heffingen

EU-ambtenaren berekenden dat de drie nieuwe belastingen tussen 2026 en 2030 gemiddeld 17 miljard euro per jaar in het laatje moeten brengen. 

De grootste geldstroom – gemiddeld 12 miljard euro per jaar – moet uit het hervormde emissiehandelssysteem komen. Tot nu toe kopen vooral vervuilende energieproducenten verplicht certificaten voor de broeikasgassen die ze uitstoten. De Europese instellingen zijn in volle onderhandeling om ook de luchtvaart en het zeevervoer te laten betalen voor uitstoot, en een aparte handel op te zetten voor de uitstoot van gebouwen en wegtransport. Van de verhoogde inkomsten voor de lidstaten wil de Commissie 25 procent aanwenden voor de terugbetaling van het herstelfonds. 

De tweede beoogde nieuwe belasting is een invoerheffing op producten die buiten de EU vervaardigd zijn met een hoge CO2-uitstoot, zoals elektriciteit, cement, aluminium, staal en meststoffen. De Commissie verwacht daarmee grofweg een miljard euro per jaar binnen te halen. 

Het nieuwe ‘mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens’ is bedoeld om Europese bedrijven, die hogere kosten hebben omdat ze emissiecertificaten moeten kopen, te beschermen tegen concurrentie uit landen met minder strenge normen. 75 procent van de opbrengst van deze maatregel zou naar de EU vloeien. 

Een nieuwe belasting op multinationals, de derde heffing, waarvan Brussel 15 procent van de opbrengsten claimt, zou jaarlijks 2,5 tot 4 miljard euro moeten opleveren. Deze belasting op de winsten van de 100 grootste en meest winstgevende multinationals — voornamelijk Amerikaanse technologiebedrijven — moet eerst binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) uitgewerkt worden voor die in de EU kan ingevoerd worden. 

Opbrengsten: niet genoeg

De opbrengsten die Europa uit deze drie nieuwe belastingen kan halen zijn door inflatie opgelopen van 16-17 miljard euro tot 19-21 miljard euro, aldus een woordvoerder van de Commissie. 

Maar dat bedrag gaat niet volledig naar de terugbetaling van het geleende geld voor het coronafonds. De Commissie wil een deel van het geld gebruiken om een sociaal klimaatfonds mee te financieren dat kwetsbare huishoudens en kleine bedrijven beschermt tegen de impact van de eerste maatregel; de invoering van een nieuwe emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer. 

In 2023 volgt de tweede ronde voorstellen, waaronder een plan om de vennootschapsbelasting EU-breed te harmoniseren

Als Brussel de ongeveer 10 miljard euro die het tussen 2025 en 2032 jaarlijks in het sociaal klimaatfonds plant te pompen, uit de verhoopte nieuwe belastinginkomsten wil halen, blijft er veel te weinig over om de geleende gelden van het corona herstelfonds te financieren. 

Volgens de Commissie zal het bedrag dat het tussen 2028 en 2058 moet terugbetalen (voor het deel van het fonds dat in subsidies wordt uitbetaald) tegen 2027 door inflatie toegenomen zijn tot 421 miljard euro, van 390 miljard in 2018. Dat betekent dat de Commissie  jaarlijks meer dan 14 miljard zal moeten terugbetalen, en dat is nog zonder de snel oplopende rente gerekend. 

Daarom kondigde de Commissie al aan dat ze in het derde kwartaal van volgend jaar met een tweede voorstel voor nieuwe heffingen zal komen — waaronder een plan om de vennootschapsbelasting over de hele unie te harmoniseren.

Moeilijke opdracht

De drie nieuwe belastingen lijken dus niet genoeg om het geleende geld mee terug te betalen. Daar komt bij dat een politiek akkoord erover nog ver weg is. Op de slepende Europese top van 2020 waar het herstelfonds het licht zag, hebben de lidstaten afgesproken dat de invoerheffing op vervuilende industrieën en de belasting voor multinationals – toen nog een ‘heffing op digitale diensten’ genoemd – er voor 1 januari 2023 moesten komen. Op die datum moet ook de derde voorziene bron van Europese inkomsten – het hervormde emissiehandelssysteem – ingevoerd zijn. Maar dat gaat niet gebeuren.

Veel lidstaten willen niet praten over afdragen voordat duidelijk is hoe die nieuwe belastingen er precies gaan uitzien

In juni van dit jaar kreeg de buitenwereld een zeldzame inkijk in de onderhandelingen over het dossier en de verdeeldheid tussen de lidstaten, tijdens een vergadering van de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin) die live gestreamd werd.

Zo zei de Deense minister van Financiën Nicolai Wammen dat het nog veel te vroeg is om het te hebben over de afdracht van belastinginkomsten aan de EU zolang niet duidelijk is hoe die belastingen er precies moeten uitzien.

Verschillende andere lidstaten sluiten zich bij de Denen aan: ze willen niet praten over het percentage dat ze aan Brussel gaan afdragen voor ze akkoord zijn over de maatregelen.

Daar wil de Commissie niet op wachten, ze probeert de druk om snel tot besluiten te komen op te voeren. Begrotingscommissaris Johannes Hahn waarschuwt de ministers dat het debat ‘aandachtig wordt gevolgd door de financiële markten en onze rating kan beïnvloeden’. Hij ziet dit dossier dan ook als een ‘lakmoesproef voor de unie om op het pad van de houdbare overheidsfinanciën te blijven’.

De EU haalt bij twee van de drie grote ratingbureaus, Fitch en Moody’s, de hoogste ‘AAA’ beoordeling, net als Duitsland en Nederland. Dat heeft de unie vooral te danken aan de tijdelijke verhoging van het inkomstenplafond van de lidstaten van 1,4 tot twee procent van het bruto binnenlands product van de EU. 

Toch merkte Moody’s in september op dat ‘de gezamenlijke en hoofdelijke aard van de verplichtingen van lidstaten ten opzichte van de EU [..] nooit getest [is]’ en dat het een downgrade kan doorvoeren als die solidariteit zwakker blijkt dan verwacht.

De derde kredietbeoordelaar, S&P Global, is iets terughoudender. In mei verbeterde het zijn score van AA naar AA+, maar zei erbij dat die naar beneden kan bijgesteld worden ‘als het voorstel van de Europese Commissie om nieuwe eigen middelen in te voeren aanzienlijke tegenwind zou krijgen van de lidstaten zodat nieuwe inkomsten niet beschikbaar zouden zijn als de terugbetalingen beginnen in 2026’.

Zware kritiek

De lidstaten lijken voorlopig niet onder de indruk of gehaast. Veel landen verwijten de Commissie onvoldoende gegevens te hebben gedeeld over de precieze impact die de voorgestelde heffingen zouden hebben op hun economie en begroting.

Op de verhitte Ecofin-bijeenkomst van de ministers in juni kwam er dan ook zware kritiek op plannen van de Commissie. Verschillende EU-landen zien reden om de onderhandelingen te frustreren.

‘Voor de markten telt dat we ons verbonden hebben om de leningen terug te betalen, niet met welk soort eigen middelen we dat zullen financieren,’ zei de Deense minister van Financiën Nicolai Wammen.

De toenmalige Zweedse minister Mikael Damberg ging een stapje verder door te stellen dat het geen noodzaak is om met nieuwe eigen heffingen te komen. De EU moest het geld voor het terugbetalen van het coronaherstelfonds maar halen uit een herverdeling van de bestaande begroting.

Moeizame onderhandelingen

Waar Zweden de nieuwe plannen het liefst helemaal de nek omdraait, zijn andere landen vooral bezorgd dat zij meer moeten betalen dan anderen. Pools minister Magdalena Rzeczkowska vindt de voorgestelde maatregelen niet evenwichtig omdat die ‘de armere lidstaten overbelasten’. 

Als land met de tweede hoogste CO2-uitstoot van de EU (na Duitsland), verdient Polen veel aan het emissiehandelssysteem. In 2020 ontving het 3,16 miljard euro uit de veiling van certificaten. En Polen kan dat geld zelf uitgeven, maar nu een kwart van die inkomsten jaarlijks naar Brussel dreigt te vloeien, steigert Warschau.

‘De overdracht van de opbrengsten uit de verkoop van certificaten naar het budget van de Unie is een bedreiging voor de klimaatdoelen van de EU. Deze inkomsten zouden in de nationale begroting moeten blijven waar ze op de meest efficiënte manier gebruikt kunnen worden om de klimaatdoelen te bereiken,’ zei Rzeczkowska.

Maar die stelling staat haaks op de data die Polen aanleverde, waaruit blijkt dat het land tussen 2013 en 2020 bijna de helft van haar inkomsten uit certificaten heeft uitgegeven aan andere dan klimaatdoelen. 

‘Als de Poolse regering oprecht bezorgd was over het gebruik van inkomsten uit het emissiehandelssysteem voor klimaatactie, had ze dat al kunnen doen met al haar beschikbare inkomsten,’ vertelde Klaus Röhrig van ngo Climate Action Network Europe ons begin oktober op zijn kantoor.

Naast de Scandinavische en Poolse bezwaren ligt uiteraard ook, zoals gebruikelijk, de Hongaarse regering van Viktor Orbán dwars. Hongarije kidnapt de onderhandelingen binnen de OESO over de tweede belangrijke heffing die de Commissie de lidstaten wil laten invoeren, de belasting op de meest winstgevende multinationals. 

Geen eenvoudige discussie

Duidelijk is dat de onderhandelingen zeer moeizaam verlopen. De Franse minister Bruno Le Maire, die de Ecofin-vergadering in Luxemburg over de nieuwe eigen middelen leidde omdat zijn land de raad voorzat, voelde nattigheid. ‘Ik wens je veel moed voor deze discussie die niet eenvoudig zal zijn.’ zei hij met een veelbetekenende lach naar zijn collega uit Tsjechië, dat het voorzitterschap twee weken later zou overnemen.

Het Tsjechisch voorzitterschap loopt tot eind december, wat samenvalt met de streefdatum die eerst de lidstaten en later ook het Parlement en de Commissie naar voren hadden geschoven om de nieuwe belastingen in te voeren. 

Het is niet uitgesloten dat Tsjechië nog voor het einde van het jaar kan uitpakken met een akkoord over het hervormde emissiehandelssysteem en het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens. De laatste fase van de onderhandelingen, waar zowel de lidstaten als de Commissie en het Parlement aan deelnemen, werd ingezet met een vergadering op 10 oktober. Maar daarmee is nog niet beslecht of een deel, en welk deel, van die inkomsten naar Brussel vloeit. De belasting op overwinsten van multinationals zal nog veel langer op zich laten wachten.

Nederland is pragmatisch

Er is een plan B. Als de lidstaten er niet uit komen over nieuwe belastinginkomsten, moeten ze bijpassen op basis van de gebruikelijke verdeelsleutels die gebaseerd zijn op het bruto nationaal inkomen. Dat zou betekenen dat Nederland, Duitsland of Zweden aanzienlijk meer gaan afdragen dan Polen of Griekenland. 

Als het zover komt zullen minstens enkele rijke lidstaten er volgens ingewijden op aandringen zwaar te snijden in de volgende EU begroting. Anders moet het budget met zo’n tien procent verhoogd worden en daar is in Berlijn of Stockholm weinig animo voor. Wel dus in de lidstaten die meer uit de EU halen dan ze er in steken. Een compromis zou zijn om de begroting deels te verhogen en deels te knippen in bestaande Europese programma’s.

Zweden is een bijzonder geval. Hoewel het in het belastingvoorstel van de Commissie veel minder zou betalen — niet in het minst omdat het met zijn lage CO2-uitstoot amper zou bijdragen aan de belasting op vervuilers — is het principieel gekant tegen nieuwe ‘Europese belastingen’. Nederland is pragmatischer en steunt het voorstel omdat het de staatskas beter uitkomt, zolang correctiemechanismen als het sociaal klimaatfonds niet te ver gaan.

Een akkoord over nieuwe belastingopbrengsten zal wellicht een voorzitterschap vergen dat bereid is werk te maken van het dossier. Dat wordt moeilijk in de eerste helft van volgend jaar, wanneer Zweden de fakkel overneemt van Tsjechië. Dan volgt met het Spaans en Belgisch voorzitterschap een jaar waarin de deal zal moeten beklonken worden omdat vanaf juli 2024 achtereenvolgens dwarsliggers Hongarije, Polen en Denemarken aan de beurt zijn. Brussel hoopt ongetwijfeld ook dat de Spaans-Belgische tandem er in sneltempo de tweede ronde met belastinghervormingen doorheen jaagt. 

Ondertussen tikt de klok door en kijken de ratingbureaus mee. Als het de Europese landen niet lukt om nieuw geld te vinden om het fonds te financieren, loopt de kredietwaardigheid van de EU een knauw op – en krijgen usual suspects als Duitsland en Nederland de rekening gepresenteerd. 

Met medewerking van Jesse Pinster en Peter Teffer