Het broeit in Flevoland. Dat was meteen al de eerste conclusie uit de FlevoPitch van Omroep Flevoland en Follow the Money. Er is in Nederlands jongste provincie van alles aan de hand dat tot onenigheid leidt. De aanleg van windmolenparken, de te hoge aansluitkosten op de stadsverwarming in Almere, de permanente bewoning van een vakantiepark in Zeewolde, en uiteraard: de aanhoudende discussie over uitbreiding van Lelystad Airport. De indiener van dit winnende onderzoeksonderwerp, oud-piloot Ruud Holswilder, vroeg ons de geldstromen in beeld te brengen achter het vliegveld dat al meermaals het nieuws haalde: omdat bewoners in verzet zijn, onderzoeken niet blijken te deugen, de politiek hopeloos verdeeld is en de minister de geplande opening al drie keer moest uitstellen. Er is dus al veel over Lelystad Airport gezegd en geschreven; desondanks besloten ook wij ons erin te verdiepen.

Ondoorgrondelijk moeras

Inmiddels zijn we een aantal maanden verder. Maanden waarin de nieuwsstroom over Lelystad Airport niet is opgedroogd. Het rapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek, onder leiding van oud-minister, en oud-Commissaris van de Koning Johan Remkes, heeft de discussie verder op scherp gezet. De luchtvaartsector mag alleen nog groeien als tegelijkertijd de stikstofuitstoot omlaag gaat. De maatregelen die de emissie moeten beperken, raken dus niet alleen de boeren maar zeker ook de luchtvaart. Niettemin gaan er geruchten over een tweede landingsbaan op Lelystad Airport. En op dit moment beoordeelt de commissie voor de milieueffectrapportage of de stikstofberekeningen voor het vliegveld opnieuw moeten worden gemaakt. Dat kan verder uitstel betekenen. En dan verkeren we ook nog eens in coronacrisis, waardoor de gehele luchtvaartsector plotseling onder druk staat. Het valt nog maar te bezien of er voldoende luchtvaartmaatschappijen overblijven om te vliegen op Lelystad Airport. 

Het valt te bezien of er voldoende luchtvaartmaatschappijen overblijven om te vliegen op Lelystad Airport

Intussen hebben wij ook niet stilgezeten. Om een beeld te krijgen van de geldstromen zijn we in de cijfers gedoken. Een ondoorgrondelijk moeras, waaruit vooral duidelijk wordt hoe weinig er bekend is over de kosten die zijn gemaakt. Zelfs Kamerleden die fel oppositie voeren tegen uitbreiding van het vliegveld blijken geen flauw benul te hebben wat er tot nu aan de uitbreiding is uitgegeven. In de media circuleren bedragen van 150 tot 200 miljoen euro. Onlangs nog werd in een interview van Het Financieele Dagblad met Hanne Buis, directeur van Lelystad Airport, het bedrag van 200 miljoen euro genoemd. Onduidelijk blijft waaraan dat geld is uitgegeven, door wie, en in opdracht van wie.

Brandweerlieden en luchtverkeersleiders

Er zingen meer bedragen rond. Minister van Infrastructuur en Waterstaat Cora van Nieuwenhuizen schreef in februari 2018 aan de Tweede Kamer dat uitstel van de opening van het vliegveld elk jaar 4 miljoen euro zou kosten. Als dat klopte, zitten we nu – na een vertraging van minimaal 2,5 jaar – al op een kostenpost van 10 miljoen euro. Overigens is ook van de vertragingskosten niet duidelijk waaruit ze bestaan. Vermoedelijk gaat het om uitgaven aan personeel, want er werken al wel 27 brandweerlieden (sinds september 2019) en 24 luchtverkeersleiders (sinds november 2019) op Lelystad Airport. Maar zeker weten doen we ook dit niet.

Wat we uit jaarverslagen wel kunnen opmaken is dat de Royal Schiphol Group, eigenaar van Lelystad Airport, sinds 2016 bijna 117 miljoen euro in de uitbreiding investeerde. Dit geld is voornamelijk uitgegeven aan de bouw van de terminal en bijbehorende wegen en parkeerterreinen, de verlenging van de start- en landingsbaan tot totaal 2.700 meter, en de verhoging van de verkeerstoren. Maar de jaarverslagen geven nauwelijks uitsluitsel over welke bedragen waaraan zijn uitgegeven. Omdat de staat voor 69,77 procent aandeelhouder is van de luchthavengroep is het ook in het belang van de belastingbetaler om te weten wat er met zijn investeringen gebeurt.

En Schiphol is lang niet de enige investeerder in Lelystad Airport. Het Rijk neemt bijvoorbeeld de kosten voor een nieuwe afslag van de snelweg A6 naar de luchthaven voor zijn rekening. De provincie Flevoland en de gemeente Lelystad hebben het eerste deel van de toegangsweg naar de terminal aangelegd, en betalen ook het tweede deel van de Anthony Fokkerweg naar de A6. De gemeente betaalt ook de bestaande busdienst, die tussen het vliegveld en het station in Lelystad pendelt. En er is een zogeheten Luchthavenfonds waarmee Lelystad Airport, de provincie en de gemeente ‘duurzaamheid, leefbaarheid en economische ontwikkeling op en rond de luchthaven’ stimuleren. Ook dat is een kostenpost. De provincie en de gemeente zijn bovendien aandeelhouder van Omala, de Ontwikkelingsmaatschappij Airport Lelystad Almere die het Lelystad Airport Business Park (LAB) onder haar hoede heeft. Op het business park kopen bedrijven percelen voor bijvoorbeeld distributiecentra. Het Spaanse Inditex, moederbedrijf van onder meer modeketens Zara en Bershka, streek er al neer, evenals het transportbedrijf Amex Logistics en de investeerder Somerset. Wat heeft het park de overheden – lees: de belastingbetaler – gekost? En wat heeft het ze opgeleverd?

Een complicerende factor is de verwevenheid tussen de Schiphol Group en de staat

De Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) maakt sinds 2014 ook kosten voor de invoering van de verkeersleiding op Lelystad Airport. In 2018 zijn de benodigde technische voorzieningen opgeleverd, en sinds november 2019 regelen verkeersleiders vanuit de roodwitte toren het kleine vliegverkeer. Maar in de jaarrekeningen van LVNL worden deze kosten nergens gespecificeerd. 

En dan zijn er nog de talloze onderzoeken en rapporten die vanwege de uitbreiding van Lelystad Airport aan derden in opdracht zijn gegeven. Ook niet gratis. Wie dit dossier bekijkt, dreigt te verzuipen in de (deel)rapporten, ‘actualisaties’ en second opinions. Er zijn grote onderzoeken, zoals die voor de milieueffectrapportages van 2014 en 2018, maar ook specifiekere analyses, bijvoorbeeld van vliegroutes en broedgedrag van vogels. En er is de meer economisch gerichte Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA). De opdrachten voor deze onderzoeken komen merendeels van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Maar ze zijn niet terug te vinden in de jaarverslagen van het ministerie; daarvoor zijn ze te klein en te specifiek.

Uit een aanbesteding in 2019 – waarvoor 10 miljoen euro is uitgetrokken – valt wel op te maken dat onderzoeksopdrachten op basis van een zogenoemd raamwerkcontract worden toegekend. Advies- en onderzoeksbureaus die zo’n aanbesteding winnen – vaak als groep – krijgen dan een opdracht voor twee jaar, waarin zij de aangewezen partij zijn voor alle onderzoeken rondom de luchtvaart in Nederland. Een complicerende factor is de verwevenheid tussen Schiphol en de staat. Schiphol is eigenaar van Lelystad Airport, maar het is het ministerie van Infrastructuur dat onderzoeksopdrachten geeft en alle vervolgstappen bepaalt.

Hoe dieper we in het onderwerp duiken, hoe vaker we van het kastje naar de muur worden gestuurd. Neem het bedrijf Viggo, dat is aangesteld om de terminal van binnen af te werken en het complex te beheren. Op de vraag hoeveel Viggo aan Lelystad Airport heeft uitgegeven, verwijst de financieel-directeur naar de woordvoerder van de luchthaven. 

Gebrek aan transparantie

Om meer duidelijkheid te krijgen, is het tijd voor een doortastender aanpak: vandaag sturen Omroep Flevoland en Follow the Money gezamenlijk uitgebreide vragenlijsten naar alle betrokken partijen. We kiezen bewust niet meteen voor het zware geschut van een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). We geven eerst gelegenheid op ons verzoek te reageren – met een gebruikelijke, en ruime, termijn van 4 weken. Omdat in de hele discussie rond Lelystad Airport juist het gebrek aan transparantie zo wordt bekritiseerd, publiceren we niet alleen de resultaten van ons onderzoek, maar berichten we ook over onze aanpak, de voortgang en de obstakels die we tegenkomen.

Bij een beslissing die zo gevoelig ligt en grotendeels betaald wordt uit gemeenschapsgeld, mag worden verwacht dat de burger over de kosten wordt geïnformeerd

Als uitgangspunt kiezen we 2009. Dat is niet het begin van de uitbreidingsplannen. Al in de jaren negentig willen de provincie Flevoland en de gemeente Lelystad het vliegveld laten groeien. Ook het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat anticipeert dan al op Lelystad als vliegveld voor het zakelijk vliegverkeer. Maar daar steekt de Raad van State tot drie keer toe een stokje voor, omdat de plannen in strijd zijn met de Luchtvaartwet. Nadat kabinetsadviseur Hans Alders in 2008 adviseert de groei op Schiphol te beperken tot 510.000 vliegbewegingen (later 500.000) en 70.000 vliegbewegingen te verdelen over Eindhoven en Lelystad, wordt in 2009 de Alderstafel Lelystad opgericht. Dit overlegorgaan moet onderzoeken hoe Lelystad Airport, in overleg met de verschillende belanghebbenden, Schiphol zou kunnen ontlasten. Op de adviezen van de Alderstafel is veel van de huidige besluitvorming gebaseerd. Daarom is de start van dit overleg een logisch begin voor ons onderzoek.

Waarom zijn de kosten van de uitbreiding van Lelystad Airport eigenlijk van belang? Toegegeven, op de hele Rijksbegroting is 200 miljoen euro niet veel. Ook voor een ministerie met een begroting van 8,8 miljard is het geen groot bedrag. Ter vergelijking, de Noord-Zuidlijn heeft 3 miljard euro gekost, de aanleg van de Tweede Maasvlakte 1,55 miljard euro. Een bedrag van 200 miljoen euro valt daarbij in het niet. Desondanks gaat het voor een groot deel om gemeenschapsgeld, en bij een beslissing die zo gevoelig ligt als de uitbreiding van dit vliegveld mag worden verwacht dat de burger over de kosten wordt geïnformeerd.

Ook heeft de coronacrisis de maatschappelijke kritiek op de subsidiëring van de luchtvaart verder aangewakkerd. Bovendien is niet te zeggen of het bij 200 miljoen euro blijft. Er zijn misschien nog andere, nu nog verborgen kosten. Daar maken veel inwoners van Flevoland, maar ook van Gelderland, Overijssel en Friesland – provincies waar de vakantievluchten straks overheen vliegen – zich zorgen over. Pas als we weten hoeveel er, door wie, waaraan is besteed, kan een discussie worden gevoerd over de vraag of de economische baten wel opwegen tegen de maatschappelijke kosten.