Staatssecretaris Eric Wiebes van Financiën (VVD) is nog geen jaar in functie als een notitie van de Belastingdienst op zijn bureau belandt. Het stuk – in handen van Follow The Money – dateert van 20 november 2014 en betreft de ‘Terugvordering kinderopvangtoeslag in verband met fraude kindercentrum De Parel.’ De top van de Belastingdienst maakt zich grote zorgen over het beleid, waardoor ouders soms wel tienduizenden euro moeten terugbetalen, terwijl ze weinig verkeerd hebben gedaan.

Er staat: ‘Vanuit DGBel en BT is bij SZW inmiddels meerdere malen aangegeven dat de regels met betrekking tot het terugvorderen van de gehele toeslag wanneer de eigen bijdrage niet is betaald, tot grote financiële problemen kunnen leiden bij ouders.’

De staatssecretaris start met lezen en pakt zijn pen erbij. In de kantlijn maakt hij een veelzeggende, handgeschreven aantekening: ‘Als minder ingewijde vraag je je af waarom het hele bedrag wordt teruggevorderd ipv het bedrag van de noodzakelijk geachte eigen bijdrage.’

Bingo. Wiebes snapt de kern van het probleem. En hij ziet de oplossing.

Maar er komt geen oplossing. Vijf jaar later, in maart 2019, ontploft de toeslagenaffaire, de grootste politieke kwestie in jaren. Dankzij publicaties van RTL Nieuws en Trouw komt aan het licht dat duizenden ouders op gruwelijke wijze zijn aangepakt door de Belastingdienst in een nietsontziende fraudejacht door het zogeheten CAF. De CAF-zaken draaien om het ten onrechte stopzetten (en later: terugvorderen) van toeslagen, waardoor ouders acuut in financiële nood kwamen. Bovendien werden ouders die bezwaar maakten, schandalig behandeld: ze kregen vaak niet eens te horen waarvan ze verdacht werden.

‘Dit is het probleem waar niemand het over heeft,’ zegt een ingewijde van de Belastingdienst. ‘Dit is de affaire die nog moet beginnen’

De affaire rond het CAF is maar het begin. Wat onder de radar is gebleven, is dat het systematisch terugvorderen van de volledige toeslag – meestal op grond van een klein verzuim dat niets met fraude te maken heeft – aanzienlijk meer ouders heeft getroffen dan de ongeveer 9500 CAF-gerelateerde gedupeerden. Dat gaf de nieuwe staatssecretaris van Financiën Alexandra van Huffelen (D66) afgelopen week ook toe tijdens een overleg in de Kamer. Zij schat het aantal ouders in deze tweede groep op een ‘veelvoud’ van de CAF-groep. ‘Dit is het probleem waar niemand het over heeft,’ zegt een ingewijde van de Belastingdienst. ‘Dit is de affaire die nog moet beginnen.’

De Adviescommissie Uitvoering Toeslagen (Commissie-Donner) heeft de kwestie in haar rapport Omzien in verwondering van eind november 2019 zijdelings aangestipt. Maar in het aankomende eindrapport van 12 maart zal Donner hier uitvoerig op ingaan.

Waar gaat het nu precies om? Wie kinderopvangtoeslag wil hebben, is verplicht een eigen bijdrage te betalen – de toeslag is immers een tegemoetkoming in de kosten. Betaal je de eigen bijdrage niet, of niet helemaal, dan vervalt je recht op toeslag volledig (de zogeheten ‘nihilstelling’). Dan vordert de Belastingdienst alle ontvangen toeslag over een jaar terug – ‘een zwart-wit-benadering zonder grijstinten’, schreef Menno Snel, de gevallen staatssecretaris van Financiën, november vorig jaar aan de Kamer.

Wat Van Huffelen de Kamer niet vertelde, is dat lagere inkomens veel harder zijn getroffen door dit beleid dan hogere inkomens – die ontvangen immers veel meer toeslag ten opzichte van hun eigen bijdrage en hebben vanwege hun lage inkomen meer moeite het hoge bedrag terug te betalen. Sterker nog, voor velen van hen is dat onmogelijk.

Waarom heeft het zes jaar geduurd voordat het ministerie van Financiën het probleem toegeeft? Hoe kan het dat Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) al die tijd aan het harde beleid hebben vastgehouden?

Al in november 2014 hebben topambtenaren hun staatssecretaris Wiebes verteld wat er loos was. Na de eerste notitie van Financiën volgt een krappe maand later een tweede, waarin de problematiek nog scherper is verwoord [zie verderop in dit artikel]. ‘Ouders zijn diep in de schulden geraakt,’ schrijft de Belastingdienst. ‘De impact op huishoudens is zo groot dat het beleid als disproportioneel wordt ervaren.’ Bovendien draagt de Belastingdienst daarin een eenvoudige oplossing aan en vraagt aan Wiebes: overleg met het verantwoordelijke departement SZW en get it done.

Het ‘knock-out criterium’

Zulke memo’s komen in Den Haag niet zomaar tot stand; daar komt een heel ambtelijk traject bij kijken. Zo ook in dit geval: op 21 november 2014, een dag nadat het eerste memo naar Wiebes ging, wandelen ambtenaren van het ministerie van SZW het pand op de Korte Voorhout 7 binnen. De beleidsmedewerkers zijn stuk voor stuk specialist op het gebied van de kinderopvangtoeslag – een ingewikkeld juridisch terrein. Ze zijn bij de Belastingdienst uitgenodigd voor een ‘expertmeeting’ over de ‘eigen bijdrage’.

Voor de medewerkers van de Belastingdienst is het niet zomaar een meeting. Er staat voor hen veel op het spel. Hun directie Toeslagen heeft er bijna een jaar voorbereiding in gestoken om aandacht te krijgen voor het onderwerp. Ze zijn dan ook tevreden dat het gelukt is om de ongeveer twaalf ambtenaren verzameld te krijgen. Ze hopen ook politieke aandacht te krijgen bij SZW voor de gevolgen van het beleid voor ouders.

Deze ouder heeft niet gefraudeerd en voldoet verder aan alle voorwaarden. De ambtenaren vinden het hardvochtig dat zo iemand moet terugbetalen

Tijdens de bijeenkomst wordt een PowerPoint-presentatie getoond. Centraal daarin staan de fraudezaken bij kinderopvanginstellingen De Parel en De Appelbloesem. Een van de betrokken ouders heeft in een jaar tijd ruim 25 duizend euro aan kinderopvangkosten ontvangen. Er is één probleem; de ouder in kwestie heeft de eigen bijdrage van ruim 2000 euro niet betaald. En die eigen bijdrage is verplicht voor iedereen die kinderopvangtoeslag krijgt.

Het probleem waar de ambtenaren van Financiën tegenaan lopen, is dat de wet een regel bevat die de afdeling Toeslagen verplicht om vrijwel de volledige 25.000 euro euro terug te vorderen. Dat noemt de Belastingdienst het ‘knock-out criterium’. En ze vinden het niet logisch. Deze ouder heeft niet gefraudeerd en voldoet verder aan alle voorwaarden. De ambtenaren vinden het hardvochtig dat zo iemand ook geld moet terugbetalen waarop de ouder in hun ogen wél recht heeft. Maar niet naar de letter van de wet, want kinderopvangbedrijf De Parel heeft de eigen bijdrage voor mensen met een laag inkomen, zoals deze ouder, op zich genomen. En dus heeft deze ouder geen eigen bijdrage betaald.

Bij Toeslagen is dan al bekend dat de teruggevorderde toeslag door de getroffen ouders niet is op te hoesten. Voor 19 schrijnende gevallen dreigt de schuldsanering, en dat ziet de gemeente Capelle aan de IJssel, waar De Parel is gevestigd, als een groot maatschappelijk probleem. ‘Vinden we dat redelijk?’ staat in de presentatie, en: ‘Wat zijn oplossingen?’

De oplossing van de Belastingdienst is simpel: schaf het ‘knock-out criterium’ af. Dan hoeft de dienst alleen de te weinig betaalde eigen bijdrage te vorderen, in plaats van alles. In Haags jargon heet dat ‘proportioneel terugvorderen’. Maar zo’n beslissing kan de dienst niet zelf nemen. Dat is nieuw beleid, waarvoor een beslissing nodig is van het verantwoordelijke beleidsdepartement: het ministerie van SZW. Financiën gaat over de uitvoering van het beleid.

De specialisten van de Belastingdienst krijgen de indruk dat hun collega’s van SZW begrip hebben voor de ernst van het probleem. Uit een ambtelijke notitie blijkt dat de ambtenaren van SZW de oplossing zullen voorleggen aan hun minister, Lodewijk Asscher (PvdA).

Parallel daaraan legt de Belastingdienst de oplossing – proportioneel terugvorderen – voor aan staatssecretaris Eric Wiebes (VVD), tegenwoordig minister van Economische Zaken en Klimaat.

Wat gebeurt er daarna met de noodkreet van de Belastingdienst? Hoe reageert de ambtelijke top van SZW? En zien Wiebes en Asscher de voortzetting van dit beleid als een politiek risico? 

Reconstructie

Dat het knock-out criterium slachtoffers maakte, was bekend, niet alleen intern bij de Belastingdienst. Bij de Nationale Ombudsman komen al vanaf 2012 klachten binnen over de brute terugvordering, zo laat een medewerker weten: bij elkaar rond de 100. Er waren meldingen via het speciale telefoonnummer Gedupeerden Kinderopvangtoeslag, meldingen via de SP, de Bond van Belastingbetalers en de stichting BOiNK. 

En toch verzuimden bij Financiën en SZW maatregelen te treffen, terwijl de vertrouwelijke notities aantonen dat het probleem sinds 2014 bekend was bij deze ministeries. Ook roepen de documenten de vraag op of de Kamer wel volledig werd geïnformeerd. We blikken terug vanaf 2005, het jaar dat het huidige toeslagstelsel werd ingevoerd.

Direct bij de invoering van de Wet Kinderopvang dat jaar wordt de eigen bijdrage een verplichte voorwaarde om de toeslag te ontvangen. Een paar jaar later komen de eerste fraudegevallen bij gastouderbureaus aan het licht. In 2010 roept de zaak ‘Appelbloesem’ de cruciale vraag op: als een gastouderbureau fraude heeft gepleegd, waarom moeten de ouders – die niets valt te verwijten – dan hun gehele kinderopvangtoeslag terugbetalen? De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen André Rouvoet (ChristenUnie) antwoordt: ‘Indien de aanvraag niet voldoet aan de wettelijke vereisten wordt het ten onrechte uitbetaalde bedrag teruggevorderd. Vraagouders zijn ingevolge de Wet kinderopvang immers zelf verantwoordelijk voor de juistheid van hun aanvraag.’ De echo van dit axioma blijft nog jaren nagalmen.

Fraude met toeslagen blijft hoog op de politieke agenda staan. Toenmalig staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) kondigt daarom in 2011 en 2012 allerlei nieuwe maatregelen aan. Een paar maanden later, op 5 november 2012, treedt het kabinet-Rutte II aan, ook wel het kabinet-Rutte-Asscher. Laatstgenoemde wordt als minister van SZW verantwoordelijk voor de kinderopvang, Weekers is opnieuw staatssecretaris van Financiën.

In april 2013 barst de bom van de Bulgarenfraude, aan het licht gebracht door RTL Nieuws. Bulgaren schreven landgenoten als 'spookburger' bij Nederlandse gemeenten in en ontvingen thuis, in Bulgarije, de centen. De Kamer staat op haar achterste benen, en eist een snoeiharde aanpak. Weekers belooft stringent beleid: ‘De Belastingdienst start deze maand met het uitnodigen van aanvragers van toeslagen. Risicovolle aanvragen worden aan de balie afgehandeld. Daarvoor geldt het adagium “no show, no money”. Als mensen niet komen opdagen, wordt de toeslag onmiddellijk stopgezet.’ Nog meer maatregelen om fraude tegen te gaan mogen de spartelende Weekers niet baten. Eind januari 2014 treedt hij af, na felle kritiek van de oppositie. Eric Wiebes (VVD) volgt hem op.

Een paar weken later, op 18 februari 2014, benadrukt minister Asscher de voortzetting van de onder Rouvoet ingezette harde lijn in een brief aan de Kamer: ‘Wanneer een aanbieder van kinderopvang zich hieraan niet houdt [betalen van eigen bijdrage, red.], bestaat er geen recht op kinderopvangtoeslag. Als de Belastingdienst dit ontdekt, vordert hij vervolgens in principe het gehele bedrag aan verstrekte kinderopvangtoeslag terug.’

Ondertussen hebben de signalen dat de harde aanpak veel slachtoffers maakt, ook de PvdA’er bereikt. Tijdens een algemeen overleg op 24 september 2014 zegt de minister: ‘Daarmee [door op termijn directe financiering van kinderopvanginstelling in te voeren, red.] pakken we bovendien het soms – ik zou haast zeggen vaak – pijnlijke probleem van de terugvorderingen aan, waarbij mensen soms zeer forse bedragen moeten terugbetalen op een moment dat ze daartoe nauwelijks in staat zijn.’ Kortom, de minister erkent dat het beleid ouders in het nauw drijft, maar schuift een oplossing op de lange baan. Eerst wil Asscher de hele manier van het uitbetalen van kinderopvangtoeslag onder de loep nemen.

Na de expertmeeting en de veelbelovende reactie van Wiebes op hun eerste notitie hebben de ambtenaren goede hoop

Nu breekt een cruciale periode aan: de Afdeling Toeslagen bereidt een expertmeeting tussen Financiën en SZW voor, in een ultieme poging de problematiek politiek scherp te zetten. Want de ambtenaren maken zich nog steeds grote zorgen over de onbedoelde gevolgen van het beleid. Na de expertmeeting en de veelbelovende reactie van Wiebes op hun eerste notitie hebben ze goede hoop.

Op 11 december sturen de ambtenaren van Financiën daarom een tweede notitie – ‘eigen bijdrage KOT’ – aan de VVD’er, dit keer met een uitgewerkt voorstel van de Afdeling Toeslagen. In de bijlage wordt de ‘zeer grote impact’ van het beleid met een schrijnend rekenvoorbeeld uiteen gezet. ‘De hoogte van dergelijke grote terugvorderingen KOT [Kinderopvangtoeslag, red.] maakt dat het voor de meeste ouders moeilijk zal zijn om de teruggevorderde bedragen te betalen.’ De terugvordering is daarom ‘disproportioneel’.

De oplossing die de ambtenaren aandragen is simpel: vorder alleen het bedrag terug dat als eigen bijdrage had moeten worden betaald – een bedrag dat vaak maar een tiende is van wat het beleid op dat moment voorschrijft.

Met ‘ambtelijk SZW’ wordt afgesproken dat ‘de problematiek rond de eigen bijdrage te samen met een oplossingsrichting zal worden voorgelegd aan de minister van SZW’. Om de druk op te voeren, schrijft de Belastingdienst in de notitie: ‘Indien de minister van SZW besluit de huidige regels met betrekking tot de eigen bijdrage te handhaven verzoeken wij u [Wiebes, red.] contact op te nemen met uw collega [Asscher, red.] om de voorgestelde oplossingsrichting [proportioneel terugvorderen, red.] te bespreken.’ Met andere woorden: de Belastingdienst vraagt Wiebes om het probleem op politiek niveau te behandelen.

Dit stuk gaat bij Asscher in de ‘kersttas’, tussen de andere stukken die hij tijdens het reces moet lezen

Dit stuk gaat volgens het memo bij Asscher in de ‘kersttas’, tussen de andere stukken die de minister tijdens het reces moet lezen. De Belastingdienst krijgt ruim een maand later antwoord op haar voorstel: op 30 januari 2015 vindt volgens een ingewijde van de Belastingdienst een overleg plaats bij SZW met de directeur kinderopvang Martin Flier. Die maakt duidelijk dat SZW het beleid niet wil wijzigen, stelt de ingewijde. Wel is het de bedoeling dat de Belastingdienst de informatie over de eigen bijdrage op haar website verduidelijkt.

Heeft Asscher de notitie in zijn ‘kersttas’ gezien? Heeft hij contact gehad met zijn specialisten die op de expertmeeting waren? Heeft Wiebes met zijn ambtgenoot het voorstel met Asscher besproken? En wat hebben Asscher en Martin Flier over dit onderwerp besloten? Zowel Financiën als SZW willen geen antwoord geven op vragen hierover. Na lang aandringen geeft de woordvoerder van SZW aan meer tijd nodig te hebben, en zegt ‘alle stukken die we hebben kunnen terugvinden hierover [te] hebben gedeeld met de commissie-Donner’.

Evident is wel dat de zogeheten ‘ambtelijke lijn’ ook de politieke lijn wordt, waarvan Asscher en Wiebes de jaren erna niet zullen afwijken. Geen eigen bijdrage betekent alles terugbetalen, zelfs voor ouders die bij hun aanvraag zijn misleid door een kinderopvanginstelling, zoals De Parel. ‘De aanvrager is te allen tijde zelf verantwoordelijk voor de juistheid en volledigheid van deze gegevens [...] Ook stelt de Raad van State dat zelfs indien de aanvrager verkeerd is voorgelicht of zou zijn, dat uit de Wet op de Kinderopvang volgt dat een deel van de kosten van de kinderopvang voor de ouder blijft. Dat ouders mogelijk verkeerd zijn of worden voorgelicht door derden verandert niets in de formeel juridische verhouding tussen aanvrager en Belastingdienst,’ schrijven Wiebes en Asscher op 30 mei 2016, in antwoord op Kamervragen over De Parel. 

Kortom, het is de specialisten van de afdeling Toeslagen niet gelukt de verantwoordelijke politici op andere gedachten te brengen.

Dat laatste blijft echter een Haags geheim, goed bewaard op de burelen van Financiën en SZW. Want de Kamer heeft in die tijd geen idee dat de top van Financiën een noodkreet stuurde naar staatssecretaris Wiebes, noch dat er een kant en klare oplossing was, zo blijkt uit een analyse van de Kamerstukken. Nergens komen de zorgen van de Dienst Toeslagen en de voorgestelde proportionele terugvordering ter sprake, terwijl die oplossing op het hoogste ambtelijke (en politieke) niveau is aangekaart en besproken. Een woordvoerder van Financiën bevestigt dat de bewindslieden de Kamer hierover niet hebben geïnformeerd.

Sterker nog, het lijkt erop dat Wiebes de Kamer onjuist heeft geinformeerd. Op de vraag van CDA-kamerlid Pieter Omtzigt of er ouders die 'onnodig grote schade' geleden hebben van het 'abrupt stopzetten en terugvorderen van kinderopvangtoeslag in 2014', antwoordt Wiebes: 'Daar is niets van gebleken.'

De RvS wijst de klachten van burgers af, met dezelfde uitleg als de bewindspersonen: helaas, de wet is de wet

Bij de Raad van State (RvS) dienen zich in die jaren honderden zaken aan waarin burgers bezwaar maken tegen de verstrekkende besluiten. Maar de RvS wijst de klachten van burgers af, met dezelfde uitleg als de bewindspersonen geven: helaas, de wet is de wet. Voor Asscher en Wiebes zijn de uitspraken een steun in de rug, waaraan ze graag refereren, maar andersom ook: de RvS verwijst in zijn uitspraken naar brieven van de minister.

Tot 23 oktober vorig jaar: toen kwam de RvS met twee baanbrekende vonnissen (hier en hier). Geschrokken door het het ‘grote aantal zaken’ stelt de RVS dat gezinnen door de jurisprudentie – door de RvS zelf dus – in ‘grote financiële problemen’ kunnen belanden. Daarom oordeelt de RvS nu dat de Belastingdienst wel ruimte heeft voor proportionele terugvordering. Bij advocaten roept de motivering van deze radicale koerswending nogal wat vragen op. Uit individuele dossiers was de rechters al lang duidelijk geworden hoe ernstig de gevolgen voor ouders waren. Wordt nu de uitleg van de wet bepaald door het aantal gedupeerden? Had de RvS, onder leiding van oud-minister Piet Hein Donner, de burger niet eerder in bescherming moeten nemen?

De timing van de uitspraken is opvallend. Ze verschijnen kort voor de publicatie van het interim-rapport van de commissie-Donner, die in juli 2019 door de toenmalig staatssecretaris Menno Snel van Financiën is ingesteld. In dit rapport (Omzien in verwondering, 14 november 2019) oordeelt de commissie dat er bij de Belastingdienst sprake was van ‘institutionele vooringenomenheid’. Ergens weggemoffeld komen de waarschuwingen van de Belastingdienst aan de orde, maar het rapport meldt slechts dat het interdepartementaal overleg met SZW ‘verzandde’.

Fast forward naar 4 februari van dit jaar. 

Alexandra van Huffelen (D66) is de nieuwe staatssecretaris van Financiën, speciaal voor Toeslagen. In een brief aan de Kamer (4 februari) refereert ze kort aan het ‘signaal’ dat geheel terugvorderen een ‘harde ingreep’ was: ‘Dit is toen door ambtenaren van het ministerie van Financiën in samenwerking met ambtenaren van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besproken. Hier is daarna door de actualiteiten, zoals fraudezaken “de Parel” in 2015, geen gevolg aan gegeven waardoor dit signaal op de achtergrond is geraakt. Dit betreuren we zeer.’

Hoe kan Van Huffelen schrijven dat de aanleiding tot de noodkreet de reden was om niets te doen met die noodkreet?

Van Huffelen suggereert hier dat het ‘signaal’ slechts op ambtelijke niveau is besproken. Dat is aantoonbaar onjuist. En wat bedoelt Van Huffelen met haar mededeling dat dit signaal ‘op de achtergrond is geraakt’? Iets verdwijnt niet zomaar uit het zicht, zeker niet met deze voorgeschiedenis. Wat is er precies gebeurd? Heeft Wiebes overlegd met Asscher? Zo nee, waarom niet? Zo ja, wat was daarvan de uitkomst? Waarom hebben Wiebes en Asscher vastgehouden aan het harde beleid? Op deze vragen weigert Financiën vooralsnog antwoord te geven ‘vanwege een nog lopend wob-verzoek over dezelfde materie’. 

Bovendien bevat de brief een opmerkelijke framing: de casus van De Parel was in 2014 juist aanleiding voor de Belastingdienst om aan de bel te trekken. De memo’s laten zien hoe ernstig de gevolgen waren voor 19 gezinnen in Capelle aan de IJssel; voor hen dreigde zelfs schuldsanering. Dat dit ‘signaal op de achtergrond raakte’ vanwege De Parel is in dit licht niet goed te begrijpen. Hoe kan Van Huffelen schrijven dat de aanleiding tot de noodkreet de reden was om niets te doen met die noodkreet?

Donderdag 12 maart komt er wellicht meer duidelijkheid, wanneer de Commissie-Donner haar eindrapport uitbrengt. Donner zal daarin uitvoerig ingaan op het zwart-witbeleid – dat was althans expliciet het verzoek waarmee Van Huffelen de opdracht aan Donner begin februari heeft uitgebreid.

Omdat politiek al vaststaat dat het beleid te hard was en het aantal gedupeerden zeer hoog, is de vraag wat Donner zal voorstellen om de ouders te compenseren. Dat er een vorm van compensatie komt, staat voor ingewijden al vast, ook omdat er al compensatie is toegezegd voor ouders wier toeslag is stopgezet (onafhankelijk van de vraag of zij recht hadden op toeslag). Vanwege de grote bedragen die met deze nieuwe compensatie gemoeid zijn – schattingen lopen in de honderden miljoenen – zal het rapport inslaan als een bom.

Uitgewrongen burgers, grote politieke onrust en hoge uitgaven ter reparatie: dat is de prijs die Nederland betaalt voor een politiek gedreven fraudejacht.