Op Prinsjesdag werden dit jaar nog geen harde bezuinigingen aangekondigd, maar vroeg of laat zit het eraan te komen: de rekening van de coronacrisis. Volgens een raming van het Centraal Planbureau zal een tweede golf besmettingen ervoor zorgen dat de Nederlandse staatsschuld in 2021 tot boven de 70 procent uitstijgt — ver boven de Europese norm van 60 procent.

In de discussie over de vraag hoe met deze crisis om te gaan, wordt vanuit diverse hoeken — van de Franse econoom Thomas Piketty tot CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt — gewezen naar één bijzondere hoofdrolspeler: het grootbedrijf. Zelfs Yves Gijrath, beter bekend als de bedenker van de luxebeurs Miljonair Fair, betoogt in maart in Het Parool: ‘Het is deze keer aan de multinationals en banken om de rekening te betalen.’

Het sentiment is niet helemaal nieuw. Op 5 juni 2019, ruim een half jaar voor de coronacrisis, dient Omtzigt samen met zijn collega’s Helma Lodders (VVD), Steven van Weyenberg (D66) en Eppo Bruins (ChristenUnie) een motie in. De Kamerleden constateren dat ‘door bedrijven met een Nederlands hoofdkantoor niet in alle gevallen vennootschapsbelasting betaald wordt over de in Nederland behaalde winst’ en verzoeken de regering een commissie van experts te laten onderzoeken hoe ‘de belastingheffing over winsten van multinationals’ eerlijker gemaakt kan worden.

De regering geeft gehoor aan de oproep en stelt een dertienkoppige commissie aan onder leiding van topambtenaar Bernard ter Haar. Op 15 april 2020 publiceert deze commissie haar conclusies. Ze adviseert een ‘basispakket’ van zeven maatregelen, dat de Nederlandse schatkist per jaar zo’n 600 miljoen euro extra belasting van multinationals moet opleveren. Hierbij wordt ‘oog gehouden voor het vestigingsklimaat.’ Tegenover de NOS benadrukt voorzitter Ter Haar dat de analyse van zijn commissie juist in deze ‘economisch zware tijden’ ‘extra relevant’ is.

Het rapport-Ter Haar brengt een bal aan het rollen. Vijf maanden later, op Prinsjesdag, belooft de regering twee van de zeven maatregelen — samen zouden die volgens de commissie-Ter Haar het gros van de 600 miljoen euro belastingwinst opleveren — ‘nog deze kabinetsperiode’ uit te werken.

Het grootbedrijf betaalt anno 2018 nog maar half zoveel belasting als in 1977

In haar rapport wijst de commissie-Ter Haar echter ook nog op een ander, ingewikkelder probleem: we hebben op dit moment nog te weinig zicht op hoeveel belasting multinationals überhaupt over hun totale winsten betalen. Dat maakt het, zo stelt de commissie, lastig om te beoordelen ‘of bedrijven ten opzichte van hun wereldwinst “genoeg” belasting betalen’. Het advies van de commissie: ‘structureel meer gegevens verzamelen om het inzicht in de belastingafdracht van multinationals te vergroten.’

Belastingdruk gehalveerd, onzichtbaarheid verdubbeld

Wat weten we wel, wat weten we niet?

Wil je alleen weten hoeveel belasting het Nederlandse grootbedrijf betaalt over zijn (volgens de jaarrekening) in Nederland behaalde en belastbare winst, dan kun je dat op basis van openbare data volledig uitrekenen. Zo maakte de adviescommissie van Ter Haar gebruik van belastingaangiftecijfers van de jaren 2010 tot 2017 van het ministerie van Financiën, die ze vervolgens door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) liet analyseren. Het CBS heeft zelf echter ook nog cijfers, die een stuk verder teruggaan: sinds 1977 houdt het de belastingafdracht van grote bedrijven bij.

In de cijfers is een bekende trend terug te zien. De ‘effectieve vennootschapsbelastingdruk’, dat wil zeggen, het percentage van de totale belastbare winst dat ook daadwerkelijk wordt afgedragen aan de fiscus, is in de afgelopen vier decennia meer dan gehalveerd. Betaalde het grootbedrijf in 1977 nog gemiddeld 51,1 procent vennootschapsbelasting over zijn winsten, anno 2018 is dat zo'n dan 22,3 procent.

De gangbare verklaring hiervoor luidt dat overheden wereldwijd al decennia concurreren om investeringen van grote bedrijven. In deze concurrentie-oorlog proberen landen een zo gunstig mogelijk vestigingsklimaat voor bedrijven te scheppen, onder andere door hun belastingtarieven te verlagen. Het resultaat is een ‘race to the bottom’, waarbij alle overheden uiteindelijk minder belastinginkomsten hebben.

Nederland volgt dus een wereldwijde trend. Volgens de commissie-Ter Haar loopt ons land internationaal dan ook niet uit de pas qua belastingdruk, een bericht dat met blijdschap werd ontvangen door werkgeversorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland.

Volgens meerdere economen is deze cyclus van belastingconcurrentie alleen te stoppen wanneer landen internationaal gaan samenwerken rondom hun belastingbeleid. De commissie van Ter Haar geeft de Nederlandse regering daarom het advies om ‘voorop te lopen in de internationale samenwerking op het gebied van winstbelastingen’, maar merkt op dat Nederland op dit gebied ‘van oudsher terughoudend’ is.

Er is echter nog een andere belangrijke factor. Hoewel de belastingdruk over het directe deel van de winst precies te berekenen is, is een steeds groter deel van de winst van grote bedrijven afkomstig van zogeheten ‘deelnemingen’. Dit zijn winsten die bedrijven niet direct zelf verdienen, maar die voortkomen uit andere ondernemingen waar zij geheel of gedeeltelijk eigenaar van zijn. Tussen 1988 en 2018 was circa 90 procent van dit type winsten afkomstig uit het buitenland.

Zo bestaat een bedrijf als Shell bijvoorbeeld uit allerlei aparte dochterondernemingen, zoals Shell Canada en Shell Nigeria. De winsten van deze dochterondernemingen worden doorgaans al in het buitenland belast. In Nederland zijn ze daarom vrijgesteld van belasting.

Het probleem hierbij, zo merkt de commissie-Ter Haar op: eigenlijk weet niemand precies hoeveel belasting over deze buitenlandse winsten wordt geheven. ‘De Nederlandse aangiftedata [geven] geen inzicht in hoeveel belasting Nederlandse bedrijven wereldwijd betalen’, schrijft de commissie. Ook het CBS zegt desgevraagd dit niet bij te houden.

Deze blinde vlek wordt in rap tempo groter, zo blijkt uit de CBS-cijfers over de financiën van grote ondernemingen. Waren winsten uit deelnemingen in de jaren negentig nog goed voor gemiddeld 29,5 procent van de totale winst van het Nederlandse grootbedrijf, in de periode 2010-2018 lag dit aandeel al op 60,5 procent.

Combineren we de cijfers, dan ontstaat een plaatje waarin de twee trends duidelijk zichtbaar zijn. Aan de ene kant wordt de belastingdruk over de in Nederland belastbare winsten steeds lager; aan de andere kant is er een groeiend aandeel winsten waarvan niemand weet hoeveel belasting er werkelijk over betaald wordt.

Schuiven met winst

Je kunt je afvragen waar de roep om een beter totaalplaatje van wereldwijde winsten en belastingen van multinationals eigenlijk vandaan komt. Soevereine landen mogen toch zelf bepalen hoeveel winstbelasting ze binnen hun grenzen heffen — ook als het om dochterbedrijven gaat die vanuit Amsterdam of Londen worden bestuurd?

Deze ‘soevereine’ landen kampen echter ook met een grensoverschrijdend probleem: belastingontwijking en -ontduiking. Neem winstverschuiving, een van de populairste vormen van belastingontwijking onder multinationals. Dit principe werkt als volgt: stel, een multinational heeft zijn hoofdkantoor in Nederland en maakt in totaal 1 miljard euro winst. In Nederland is het wettelijke tarief voor vennootschapsbelasting 25 procent; de multinational zou in Nederland dus 250 miljoen euro belasting moeten afdragen.

Vóórdat de fiscus langskomt, kan de multinational zijn belastbare winst echter ‘verschuiven’ naar dochterondernemingen in belastingparadijzen. Dit zijn landen met aantrekkelijke belastingtarieven voor bedrijven, zoals Ierland (12,5% winstbelasting), Zwitserland (8,5%) of de Kaaimaneilanden (0%). Voor dit ‘verschuiven’ gebruikt de multinational (legale) boekhoudkundige trucs. Denk bijvoorbeeld aan rentebetalingen over kapitaal dat wordt geleend bij een Iers dochterbedrijf, of royalty’s die worden betaald over patenten die zijn ondergebracht bij een Zwitserse deelneming. Deze ‘betalingen’ worden afgetrokken van de winst in het moederland en opgeteld bij de winst van de dochteronderneming.

Nadat het bedrag in het buitenland is belast, wordt het teruggehaald (‘gerepatrieerd’) naar het Nederlandse moederbedrijf. In Nederland valt de winst vervolgens onder de deelnemingsvrijstelling en mag ze linea recta doorgesluisd worden naar de aandeelhouders, of terug worden geïnvesteerd in het bedrijf.

Hoe meer van dit soort winstverschuiving plaatsvindt, hoe minder de officiële Nederlandse vennootschapsbelastingdruk van 25 procent nog betekent. De multinational uit het voorbeeld kan volgens de officiële belastingaangiftedata netjes 25 procent belasting afdragen over zijn in Nederland belastbare ‘operationele winst’, maar als de helft van de totale winst via slimme boekhoudkundige trucs door de Kaaimaneilanden is gesluisd, betaalt het bedrijf in feite maar 12,5 procent winstbelasting.

Ook rond supermarktgigant Ahold Delhaize en kledingbedrijf G-Star zijn er ‘aanwijzingen’ van winstverschuiving te vinden

Over de mate waarin het Nederlandse bedrijfsleven zich inmiddels in belastingparadijzen gevestigd heeft, geeft het CBS enig inzicht. Volgens cijfers uit 2014 is 13,6 procent van alle buitenlandse deelnemingen van het Nederlandse bedrijfsleven gevestigd in een ‘offshore financial center’ (OFC). Ook ziet het CBS dat een aantal kleine eilanden die op de OFC-lijst staan ‘relatief naar de omvang van de lokale economie’ veel Nederlandse deelnemingen huisvesten: ‘Curaçao en de Britse Maagdeneilanden voorop, maar ook de Kaaimaneilanden, Aruba en Sint Maarten staan hoog op de lijst.’

Red flags

Het is overigens niet zo dat hier niets aan gedaan wordt. Sinds belastingontwijking dankzij journalistieke projecten als de Offshore Leaks (2013) en de Panama Papers (2015) op de politieke agenda is beland, zijn overheden wereldwijd zich steeds meer bezig gaan houden met de financiën van multinationals. Zo heeft Nederland zich aangesloten bij het BEPS-project, een door de OESO georganiseerd internationaal samenwerkingsverband van 135 landen tegen winstverschuiving.

In het kader van dit project voerde de Europese Commissie in 2016 een rapportageplicht in: multinationals worden nu verplicht om aan Country by Country reporting (CbCR) te doen. Dat wil zeggen dat de bedrijfswinsten en -belastingen uit alle landen waar het bedrijf vestigingen heeft, gemeld moeten worden aan het land waar het moederbedrijf gevestigd is.

Volgens de commissie-Ter Haar- zijn de genomen maatregels echter nog verre van waterdicht. De rapportageplicht geldt bijvoorbeeld alleen voor bedrijven met een omzet boven de 750 miljoen euro, en de ‘landenrapporten’ zijn niet openbaar — ze worden ‘geaggregeerd en geanonimiseerd verzameld door de OESO’. Bovendien zijn ze van onvoldoende kwaliteit om gebruikt te worden voor het berekenen van de totale belastingdruk. Dat moet veranderen, aldus de commissie, en niet alleen in het belang van de publieke inkomsten: ‘De eerlijke concurrentie tussen bedrijven wordt verstoord als internationaal actieve bedrijven hun kosten op een oneigenlijke manier kunnen drukken, terwijl het nationale bedrijfsleven die mogelijkheden niet heeft.’ De commissie-Ter Haar stelt daarom dat de kwaliteit van de landenrapporten moet verbeteren, om ‘daarna toe te werken naar publieke CbCR.’ 

De Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) heeft er ondertussen een sport van gemaakt om signalen van winstverschuiving op te sporen in de financiële verslagen van multinationals. Een van SOMO’s rapporten hierover, uit 2017, geeft diverse voorbeelden: ‘Bij de BCD Groep (reisindustrie) zijn aanwijzingen dat deze door middel van rente betalingen naar Curaçao vennootschapsbelasting in Nederland ontwijkt, en dividendenbelasting omzeilt door het houden van een Curaçaose moedermaatschappij.’

Ook rond supermarktgigant Ahold Delhaize en kledingbedrijf G-Star zijn er ‘aanwijzingen’ van winstverschuiving te vinden, zoals het bestaan van dochterbedrijven in belastingparadijzen. Sluitend bewijs is volgens SOMO echter moeilijk te verkrijgen, wegens een ‘gebrek aan transparantie’ in de jaarverslagen (zie kader).

En daarmee zijn we weer terug bij het grote raadsel: niemand weet welk deel van de buitenlandse winsten van multinationals daadwerkelijk afkomstig is uit het land waar ze volgens de boekhouding verdiend worden, en welk deel het gevolg is van winstverschuiving. Zelfs mét goede, publieke rapportage blijft dat lastig te bepalen, benadrukt de commissie-Ter Haar: ‘Winst heeft namelijk in geografische zin geen “werkelijke” locatie.’ Het valt economisch te onderzoeken, maar het antwoord verschilt ‘afhankelijk van de gekozen uitgangspunten’.

Zogeheten red flags — dat wil zeggen, signalen in de boekhouding die mogelijk duiden op winstverschuiving en belastingontwijking — zijn er wel. SOMO maakt er gebruik van, en ook het rapport-Ter Haar noemt er één: opvallend veel Nederlandse multinationals lijden volgens hun Nederlandse belastingaangifte ‘structureel verlies’. ‘Voor 38% van de bedrijven geldt dat zij over de onderzochte periode [2010-2017, red.] meer verliezen leden dan winsten maakten,’ schrijft de commissie. 17 procent van de Nederlandse multinationals blijkt tussen 2010 en 2017 zelfs ieder jaar verlies te lijden, terwijl dit getal bij Nederlandse grote bedrijven zonder buitenlandse deelnemingen slechts 7 procent is. ‘De vraag rijst hoe het kan dat een grote groep bedrijven kan blijven bestaan terwijl zij verliezen maken,’ vervolgen de auteurs. Het vraagt om ‘nader onderzoek’.

En wat schuilt er achter de enorme toename van de buitenlandse winsten van het Nederlandse grootbedrijf? De reacties verschillen.

Een woordvoerder van De Nederlandsche Bank (DNB) ziet de oorzaak van de groei van de buitenlandse winsten in ‘de buitenlandse expansie van het Nederlandse bedrijfsleven, die door middel van fusies en overnames veel buitenlandse deelnemingen aan hun bedrijf hebben toegevoegd.’ Met andere woorden: die winsten zijn vooral de vruchten van ‘echte’ productie in het buitenland, bijvoorbeeld van bedrijven die door Nederlandse multinationals zijn opgekocht.

Toch kan belastingontwijking ‘een rol spelen’, zegt Arjan Lejour, econoom aan het Centraal Planbureau en als belastingontwijkingexpert lid van de adviescommissie van Ter Haar. Volgens Lejour klopt het dat globalisering, plus een verbetering van de CBS-statistieken, waarschijnlijk de belangrijkste oorzaken zijn van de groei van de buitenlandse winsten van het grootbedrijf. Maar het is ook zo dat er steeds meer mogelijkheden voor belastingontwijking ontstaan ‘naarmate een bedrijf meer buitenlandse dochters heeft in meer verschillenden landen’, en wanneer de winsten daaruit groeien.

Nederland loopt door belastingontwijking naar schatting 1 tot 2,5 miljard euro per jaar mis

Tel daarbij op, zegt Lejour, dat steeds meer kapitaal en productie van multinationals ontastbaar is, dat wil zeggen: bestaat uit immateriële zaken als kennis, innovatie en intellectueel eigendom. De eigendomsrechten voor een merk of patent zijn een stuk makkelijker naar een belastingparadijs te verplaatsen dan, zeg, een fabriek. Alles bij elkaar wordt het verschuiven van winsten en belastingontwijking steeds makkelijker: Lejour schat dat Nederland door belastingontwijking jaarlijks 1 tot 2,5 miljard euro vennootschapsbelasting misloopt.

Zware lobby

Wat moet er nu gebeuren om het tij te keren? Met haar adviezen geeft de commissie-Ter Haar een eerste aanzet: onderzoek de eerder genoemde ‘rode vlaggen’, en dan vooral de structureel verlieslatende multinationals en de internationale stromen van royalty’s. Onderzoek ook hoeveel winsten Nederlandse multinationals nu echt verdienen over hun in Nederland geïnvesteerd kapitaal. En creëer inzicht in de totale, wereldwijde winsten en belastingen van de multinationals, via verbetering van de ‘country by country reporting’ (CbCR) en publicatie van deze rapporten.

Afgelopen Prinsjesdag kwam de reactie van het kabinet op deze adviezen. Het kabinet is ‘voorstander van openbare landenrapporten’ en erkent dat de kwaliteit ervan moet verbeteren, schreef staatssecretaris van Financiën Hans Vijlbrief aan de Tweede Kamer. Vijlblief beloofde dat het kabinet zich zal ‘inzetten om in internationaal verband tot afspraken te komen om dit te bereiken.’

En het bedrijfsleven? Die sector is van oudsher minder enthousiast over maatregelen die belastingontwijking tegen moeten gaan. Zo beschrijft de Brusselse lobbywaakhond Corporate Europe Observatory (CEO) dat ‘multinationals en hun belastingadviseurs’ een ‘zware lobby’ voerden tegen de plannen van de Europese Commissie om CbCR verplicht te stellen voor grote multinationals. Zo waarschuwden accountancykantoren EY, KPMG, Deloitte en PwC — samen bekend als de ‘Big Four’ — voor het risico dat door de rapportageplicht ‘bedrijfsgevoelige informatie’ op straat terecht kwam.

Andere nationale en internationale bedrijfslobby’s, van AmCham tot BusinessEurope, verzetten zich eveneens tegen de rapportageplicht. Ook  de Nederlandse werkgeversvereniging VNO-NCW sprak zich in 2012 uit als tegenstander van het plan. De rapportageplicht zou volgens de belangengroep ‘honderden miljoenen aan extra administratieve lasten’ opleveren en geen ‘zoden aan de dijk’ zetten in de aanpak van corruptie.

VNO-NCW voorziet dat de gedragscode een ‘gouden standaard’ kan worden

Het mocht allemaal niet baten, want in 2016 voerde de Europese Commissie de rapportageplicht in. Bij VNO-NCW is het tij inmiddels gekeerd, zo laat de lobbygroep per e-mail weten: ‘Wij verzetten ons niet tegen publieke CbCR, maar denken net als de commissie Ter Haar dat die rapporten wel eerst een kwaliteitsslag moeten ondergaan zodat ze ook leesbaar zijn voor iedereen.’

In haar officiële reactie op het rapport-Ter Haar blijkt wel dat VNO-NCW vooral voorstander is van een andere manier om meerrichting transparantie over belastingafdrachten te krijgen: een tax governance code. Geen ‘harde’ wetgeving dus, maar zelfregulering. VNO-NCW voorziet dat deze gedragscode een ‘gouden standaard’ kan worden, ‘een kans voor Nederland om ook internationaal de toon zetten.’ Het ministerie van Financiën is inmiddels samen met bedrijven en belastingadviseurs bezig om deze gedragscode vorm te geven.

De eerste stappen — een essaybundel en een conferentie — zouden begin 2020 gezet zijn, maar laten negen maanden later nog op zich wachten. Op 23 september laat staatssecretaris Vijlbrief aan de Kamer weten: ‘Het vertrek van mijn ambtsvoorganger [staatssecretaris Menno Snel, red.], gevolgd door de coronacrisis, hebben ertoe geleid dat de op 30 januari 2020 geplande Tax Governance Conference tot nader order [is] uitgesteld.’ 

Ook de essaybundel heeft ‘vertraging opgelopen’, zegt Vijlbrief, maar deze is ‘in de afrondende fase’. Volgens de staatssecretaris moet de bundel eind september gepubliceerd worden, maar op het moment van schrijven — 11 november — lijkt dat nog niet te zijn gebeurd.

SOMO-onderzoeker Vincent Kiezebrink ziet het met lede ogen aan: ‘We leven in een maatschappij met groeiende ongelijkheid, die onder andere gecreëerd wordt door belastingontwijking. Dan is er meer nodig dan goodwill. Je hebt gewoon wet- en regelgeving nodig.’