Bij de lancering van bitcoin in 2009 had niemand kunnen voorspellen dat er tien jaar later ruim 4800 cryptomunten zouden bestaan met een marktwaarde van circa 180 miljard euro. Zelfs Facebook en de Chinese overheid hebben inmiddels de lancering van hun eigen cryptomunt aangekondigd. Rondom die munten is een hele industrie ontstaan. Zo zijn er cryptobeurzen waarop je de munten kunt verhandelen, apps waarmee je je digitale portemonnee kunt beheren, en omwisselkantoren waar je bitcoins koopt voor euro’s.  

Naast legitieme bedrijfjes trekt de cryptowereld ook veel opportunisten, oplichters en witwassers aan. De Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) schat dat er wereldwijd jaarlijks 800 miljoen dollar wordt omgezet op het darkweb, en dat het overgrote gedeelte daarvan wordt afgerekend met virtuele valuta’s. 

Dat cryptomunten lange tijd volledig buiten het toeziend oog van de overheid stonden, hielp niet mee. In Nederland beschouwen de autoriteiten bitcoin en andere cryptomunten niet als geld of financiële producten. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) houden daarom geen toezicht op deze cryptohandel. Hoewel de AFM twee jaar geleden wel waarschuwde voor oplichters en de grote risico’s die gepaard gaan met het speculeren in de digitale muntjes, kon ze op geen enkele manier ingrijpen. 

In 2018 schreef minister Wopke Hoekstra van Financiën aan de Tweede Kamer dat hij daar samen met zijn Europese collega’s verandering in zou brengen. Hij wilde vooral het witwassen met cryptomunten tegengaan: ‘Daarbij moet in het bijzonder de omzetting van cryptovaluta naar reguliere valuta niet ongemerkt kunnen plaatsvinden.’ Nederland drong in Europa aan op een wijziging in de vierde anti-witwaslijn. 

Een nieuwe anti-witwasrichtlijn

Zo geschiedde: op Europees niveau werd in 2018 een nieuwe anti-witwasrichtlijn opgesteld die voorschrijft dat aanbieders van cryptowisseldiensten en bewaarportemonnees zich moeten registreren. Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie namen op 30 mei 2018 de nieuwe richtlijn van de Europese Commissie aan. Op 2 juli 2019 diende Hoekstra een definitief voorstel in voor een Nederlandse wetswijziging. Dat is gebruikelijk: Europese richtlijnen moeten door nationale overheden worden omgezet in wetgeving. 

Om te voldoen aan de tijdlijnen van de Europese Unie, moet de wet op 10 januari 2020 van kracht zijn. Hoekstra zette er daarom flink vaart achter. Op 3 december loodste hij de wet door de Tweede Kamer; op de PVV na stemden alle partijen voor. Op 17 december stond de wet op de agenda in de Eerste Kamer, maar daar kwam het nog niet tot een stemming. 

Niets bijzonders aan de hand, zo lijkt het, maar dat ligt genuanceerder. Betrokkenen hebben ernstige kritiek op de wet en op de manier waarop de minister het parlement heeft ingelicht. Betalingsexpert en compliance-adviseur Simon Lelieveldt, die bitcoinwisselkantoor Bitonic adviseerde, noemde op Twitter de gang van zaken op 15 december een ‘democratisch dieptepunt’ en spreekt van ‘misleiding van de Kamer’. Advocaat Frank ’t Hart, die voor Bitonic een juridisch document schreef, deelt die analyse: ‘Op het schoolplein zou je het liegen noemen.’

Raad van State fluit minister van Financiën terug 

Sinds 2018 is Hoekstra vastbesloten om het witwassen met cryptomunten aan banden te leggen. Hij wil daarvoor een vergunningsplicht invoeren, zoals hem is aangeraden door DNB en AFM. Met die missie ging hij ook naar Europese Commissie. Hij beloofde de Tweede Kamer dat met de wijziging van de Europese anti-witwasrichtlijn ‘de regels die gelden voor banken en andere financiële ondernemingen ook van toepassing [zouden worden] op omwisselplatforms voor cryptovaluta en aanbieders van digitale bewaarportemonnees’. 

Die belofte maakte Hoekstra niet waar. Het lukte hem niet om zijn Europese collega’s te overtuigen dat zo’n vergunningsplicht ook moest gelden voor cryptobedrijven. Een maatregel moet proportioneel zijn ten opzichte van de lasten die het meebrengt voor dienstverleners. Europa bepaalde dat een registratieplicht proportioneel is om witwassen te voorkomen, maar een vergunningsplicht niet.

Zo’n vergunningsplicht is immers niet niks. DNB moet vooraf de bedrijfsvoering van een bedrijf aan allerlei eisen toetsen. Dat gebeurt ook bij banken, verzekeraars en andere financiële instellingen, want die vallen onder de Wet op het financieel toezicht (Wft). Ze verkopen financiële producten, waarop DNB en AFM toezicht houden. 

Omdat cryptomunten juridisch niet gedefinieerd zijn als financiële producten, vond Europa de vergunningsplicht veel te ver gaan

Cryptobedrijven vallen niet onder de Wft, want cryptomunten zijn juridisch niet gedefinieerd als financiële producten. De Europese bestuursorganen vonden een vergunningsplicht daarom veel te ver gaan. Een registratieplicht zou voldoende moeten zijn om witwassen tegen te gaan. In Nederland hebben we daarvoor de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) die autodealers, juweliers of kunsthandelaren verplicht  zich te registreren bij een toezichthouder, cliëntenonderzoek te verrichten en ongebruikelijke transacties te melden bij de Financial Intelligence Unit (FIU) van de opsporingsdiensten. Als het aan Europa ligt moeten cryptobedrijven zich voortaan ook aan die regels houden. 

Hoewel de Europese richtlijn een registratieplicht voorschreef, hield Hoekstra stoïcijns vast aan het advies van DNB en AFM, en probeerde hij toch een vergunningsplicht in te voeren. 

Voordat Hoekstra de wet door de Kamer loodste, oordeelde de Raad van State snoeihard over het wetsvoorstel: ‘Dat DNB en AFM geadviseerd hebben [..] een vergunningenstelsel in te voeren omdat het bijdraagt aan de effectiviteit en uitvoering van het toezicht, maakt [..] nog niet dat de maatregel proportioneel is ten opzichte van de lasten die dat meebrengt voor de dienstverleners.’ Volgens de Raad staat de Europese richtlijn de invoering van een vergunningsplicht niet toe. ‘Dit betekent [..] dat de richtlijn het niet mogelijk maakt om de daarin voorgeschreven registratieplicht vorm te geven als een (verdergaande) vergunningsplicht met voorafgaande toetsing.' 

In gewonemensentaal: de raad floot de minister terug. 

De semantische truc van Hoekstra

En nu komt het: Hoekstra paste het wetsvoorstel zo aan dat er niet meer wordt gesproken over een vergunningsplicht. Het voorstel behelst nu een ‘registratie’ die DNB binnen twee maanden toetst op bepaalde voorwaarden, en die DNB ook weer kan intrekken. Bovendien zijn in het voorstel een aantal toetsingsregels uit de Wft gekopieerd. 

Advocaat Frank ’t Hart vindt dat zeer problematisch: ‘Het is toch geen woordspelletje? Het idee achter registratie is het aantal partijen dat zich op de markt begeeft in kaart te brengen. Dat is iets heel anders dan een toetsing van de bedrijfsvoering door DNB. Ook al noemt de minister het nu een registratieplicht, inhoudelijk is en blijft het een vergunningsplicht. Ook als je op een kat het stickertje hond plakt, blijft het een kat.’ 

De minister drukt regels door die lijken op de strenge wetgeving voor banken

’t Hart vindt dat de minister niet eerlijk is over wat hij doet. ‘Als hij het advies van de Raad van State naast zich neerlegt en een strengere wet wil invoeren dan Brussel voorschrijft, dan moet hij dat ook op die manier in de Kamer zeggen.’ Maar in plaats daarvan sprak Hoekstra in de Kamer over een ‘beleidsarme invoering van de richtlijn’, wat zoiets betekent als het eenvoudigweg omzetten van de richtlijn in wetgeving. ’t Hart vindt dat een onjuiste voorstelling van zaken. 

Ook betalingsexpert Simon Lelieveldt vindt dat Hoekstra de Kamer onjuist informeert: ‘De wet gaat veel verder dan de Europese richtlijn. De minister drukt regels door die lijken op de strenge wetgeving voor banken, de Wet op het financieel toezicht (Wft).’ 

Lelieveldt en ’t Hart vinden dat Hoekstra in de Kamer bovendien de rol van DNB en AFM bij de totstandkoming van de wet afzwakt. Ze baseren zich op een brief van DNB die het ministerie van Financiën op 13 december, een dag na de stemming in de Tweede Kamer, korte tijd online zette (waarschijnlijk per ongeluk, want de brief werd daarna weer verwijderd en vervangen door een ander document afkomstig van DNB). Daaruit blijkt dat DNB op een vergunningstelsel aandrong en aanbevelingen maakte om regels uit de Wft omtrent ‘transparante zeggenschapsstructuur’ op te nemen in de nieuwe wet. 

Een registratie met gevolgen

Follow the Money legde de casus voor aan Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. Zijn inhoudelijke oordeel: ‘De minister verhult hier semantisch dat DNB nog steeds een soort van vergunning moet verlenen. Het heet nu een registratie, maar DNB mag die schrappen, een registratie met gevolgen zullen we maar zeggen.’ 

Kan dit zomaar? Het korte antwoord van Voermans: ja. Dit soort woordspelletjes worden volgens hem wel meer gespeeld in Den Haag. ‘Met die naamswijziging kon de minister zeggen dat hij iets heeft gedaan met het advies van de Raad van State. De Tweede Kamer heeft er vervolgens mee ingestemd.’ Hij benadrukt dat de minister niet verplicht was om het advies van de Raad van State te volgen. ‘Dat is overigens wel verstandig,’ voegt hij daaraan toe. Zeker gezien de Europese Commissie de minister nog kan terugfluiten via de inbreukprocedure wanneer zij vindt dat de wet niet aansluit op de richtlijn. Dat was immers het oordeel van de Raad van State. 

Voermans publiceerde gisteren nog een artikel in de Volkskrant over de schandelijke wijze waarop het kabinet de Kamer onvoldoende inlichtte over de toeslagenaffaire bij de belastingdienst. Anders dan bij de toeslagenaffaire is hier volgens Voermans geen sprake van een schandaal. ‘Dit is een normale gang van zaken. Er is hier een politieke keuze gemaakt om een spin-off van de vergunningsplicht te verpakken als registratieplicht. Is het fraai: nee. Kan het grote gevolgen hebben voor de partijen die aan de registratie moeten voldoen: ja. Is het rechtmatig? Waarschijnlijk niet, maar dat zullen we pas weten als de Europese Commissie zich erover uitspreekt.’

Hoge kosten voor cryptobedrijven

Voordat de Europese Commissie een oordeel velt, zijn we minstens anderhalf tot twee jaar verder, terwijl de cryptobedrijven vanaf 10 januari moeten voldoen aan de wet. En dat wordt een kaalslag onder de Nederlandse bitcoinbedrijven, vreest Patrick van der Meijde, oprichter van betaalverwerker Bitkassa en voorzitter van de Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland (VBNL). ‘De kosten die DNB wil rekenen voor het toezicht zijn voor veel bedrijven niet te dragen. Het zou me niet verbazen als we over twee jaar moeten constateren dat een hoop kleinere bedrijven hiermee de nek om is gedraaid.’ 

27.000 euro voor toezicht is voor Bitkassa een flink bedrag

Van der Meijde baseert zich op een conceptbegroting van DNB die op 12 november werd genoemd in het Financieele Dagblad. Daarin wordt gesproken over 1,9 miljoen euro en 5 fte (voltijdwerknemers) voor het toezicht op cryptobedrijven. Als dat wordt verdeeld over zeventig bedrijfjes (een ruime inschatting), zou het toezicht ruim 27.000 euro per bedrijf gaan kosten. Van der Meijde: ‘Voor een bank is dat misschien een peulenschil, maar voor een driemansbedrijf zoals Bitkassa is het een flink bedrag.’ Hij wijst er ook op dat buitenlandse bedrijven niet met deze kosten geconfronteerd worden en daarmee een concurrentievoordeel hebben op Nederlandse bedrijven.

Dat de kritiek van de bitcoinbedrijven gegrond is, werd niet alleen bevestigd door de Raad van State, maar ook door onafhankelijke juristen. Meester J. Baukema, advocaat bij Van Doorne N.V., sprak in het Tijdschrift voor Financieel Recht zijn steun uit voor de bezwaren van de sector: ‘Die kritiek vind ik terecht.’ 

VBNL vindt dat de minister niet genoeg heeft gedaan met het advies van de Raad van State en de aanbevelingen van de sector. Van der Meijde stuurde de Tweede Kamer op 30 oktober daarom een brief waarin hij nogmaals uitlegt waarom de wet en het voorgestelde toezichtmodel te complex, duur en onuitvoerbaar zijn voor een nieuwe sector. 

De onzekerheid frustreert Van der Meijde nog het meest. Hij heeft allerlei onbeantwoorde vragen over de inrichting van het toezicht. Officieel heeft hij nog niets gehoord over de toezichtkosten. Ook over de compliance-regels en de toetsing van de bedrijfsvoering bestaat veel onduidelijkheid. ‘En dat terwijl de regels op 10 januari in moeten gaan.’