Beroerder had het nauwelijks gekund. Amper drie weken voor aanvang van de openbare parlementaire Fyra-enquête blijkt er wederom sprake te zijn van een grote bedrijfsontsporing met een hoofdrol voor de Nederlandse Spoorwegen (NS). Gevolg: de openbare aanbesteding van het Limburgse trein- en busvervoer – goed voor een vervoersopdracht van vijftien jaar met een waarde van twee miljard euro – is mislukt. Nog erger: zelfs het Openbaar Ministerie staat bij het spoorbedrijf op de stoep.

En dat terwijl dit drama net als de Fyraflop een onlosmakelijke consequentie is van ‘meer marktwerking’ en de introductie van spoorconcurrentie in Nederland, het kunstje waarvan politiek Den Haag graag wilde dat de NS en haar concurrenten zich zouden gaan bedienen. Het is nog gelukt ook, er is een vechtmarkt ontstaan waarbij blijkbaar alles uit de kast wordt gehaald om de aanbestedingen te kunnen winnen, tot vals spel aan toe. In de Tweede Kamer werd meteen met ontzetting opgekeken naar de SP, die marktwerking en fraude op één lijn durfde te zetten, maar de eerlijkheid gebied te zeggen dat het kritische Kamerlid dichterbij de waarheid zit dan zijn collega’s die roepen om liefst nog veel meer marktwerking op ‘de markt van Openbaar Vervoer.’

Explosief onderzoek

Het spoorbedrijf heeft het explosieve onderzoek naar eigen onrechtmatigheden bij de Limburgse aanbesteding begin deze week integraal naar buiten gebracht, inclusief een passage over de betrokkenheid van NS president-directeur Timo Huges. Die wist dus dat er een medewerker met concurrentiebeding zou worden aangetrokken in bezit van bedrijfsgevoelige informatie, omdat deze medewerker op dat moment nog directeur was van Veolia Limburg. Inmiddels is duidelijk dat Abellio- en Qbuzz-leidinggevenden op versluierende wijze volop gebruik maakten van de diensten van deze Veolia-directeur.

Vroeg of laat zou de ontluisterende informatie – het in dienst nemen van een directeur van de tegenpartij tijdens de aanbestedingsprocedure en vervolgens het concurrentiebeding met voeten treden – wellicht op straat komen. Een groot afbreukrisico voor de leiding van de NS lag op de loer, en dan kun je maar beter proactief te werk gaan. Zeker met een enquête in aantocht.

Niet alleen NS in beklaagdenbank

Toch hoort de NS niet alleen in de beklaagdenbank. Het wijdverbreide politiek-bestuurlijke instrument openbare aanbesteding zelf dient eveneens onder de loep te worden genomen en ter discussie gesteld. Het is immers niet de eerste ontspoorde aanbesteding in Nederland. Sla de kranten er van de afgelopen maanden maar nog eens op na: er zijn een hele reeks mislukte aanbestedingen annex daaruit voortgekomen financiële drama’s bij infrastructurele (bouw – en ICT)projecten. Ook ProRail en de Nationale Politie kunnen er na het aantreffen van fraudegevoelig gebleken aanbestedingsdebacles over meepraten.

De ironie wil dat de aanbesteding van de HSL-Zuid één van de eerste grote openbare ‘tenders’ is geweest in Nederland. Lange tijd deed politiek Den Haag alsof deze HSL-bieding een groot succes was. Minister Gerrit Zalm (Financiën) als grote roerganger voorop. Intussen, bijna vijftien jaar na dato, weten we beter. Interessant is dat ook de fase na die HSL-bieding, de treinbestelling, gebaseerd was op een aanbesteding van Brusselse makelij: een set rigide opgelegde regels en richtlijnen die voornamelijk tot meer spoorconcurrentie in Europese lidstaten moest leiden, maar bar weinig te maken heeft met voor reizigers veel belangrijker waarden als kwaliteit en betaalbaarheid. Beide aanbestedingen liepen faliekant mis.

Het ‘strategische bod’ van de NS eind 2001 om op de HSL-Zuid te mogen rijden was grotesk en absurd

Het ‘strategische bod’ van de NS eind 2001 om op de HSL-Zuid te mogen rijden was grotesk en absurd, maar verklaarbaar vanwege een existentiële angst bij de NS-top dat het Nederlandse spoorbedrijf ten prooi zou vallen aan de ondergang. Wanneer de gloednieuwe hogesnelheidslijn tussen Amsterdam, Rotterdam en Brussel in handen zou komen van de veel rijkere en machtiger Duitsers (Deutsche Bahn) of Fransen (SNCF), dan waren de poorten naar de hel voor de NS linea recta geopend.

Dat lijkt een onzinnig grote angst, maar in Groot-Brittannië was het nationale spoorbedrijf British Rail al opgedoekt en opgeknipt in zo’n honderd in de markt gezette spoortrajecten. Titels als The Great British Railway Disaster uit 1996 spreken boekdelen, terwijl het er sindsdien niet beter op is geworden in Engeland. Wel duurder.

Faillissement op nippertje voorkomen

De bieding van de NS op de HSL-Zuidconcessie van 178 miljoen euro lag zo’n honderd miljoen boven het eerstvolgende bod. Vele jaren later leidde dit bedrag – door de Staat vastgelegd in een in beton gegoten en door Minister Gerrit Zalm (Financiën) als zodanig volgehouden contract – tot een faillissement van de NS-dochter op de hogesnelheidslijn. Aantredend verkeersminister Melanie Schultz van Haegen wist de financiële ondergang van de HSL-vervoerder medio 2010/2011 op het nippertje te voorkomen. Rijdende Italiaanse Fyra’s waren toen nog steeds in geen velden of wegen te bekennen.

De uiteindelijke dramatische afloop van de Fyra twee jaar later behoeft geen toelichting, maar onderbelicht is gebleven dat NS-dochter HSA als gevolg van de vanuit Brussel gewenste en opgetuigde openbare aanbestedingsprocedure medio 2003 en 2004 in handen werd gedreven van de Italiaanse treinenbouwer AnsaldoBreda. Favoriet Siemens voldeed namelijk niet aan ‘het bestek’ omdat de Duitsers – achteraf gezien terecht – niet konden of wilden voldoen aan de te krap bemeten levertijd voor de maatwerk HSL-trein.

Bleef over: AnsaldoBreda dat niet in staat bleek te zijn om veilige en betrouwbare hogesnelheidstrein af te leveren, laat staan op tijd

Vooral de door de Nederlandse overheid opgelegde eis om het nog niet uitgetest ERTMS-veiligheidssysteem in te bouwen, bleek lastig. De gerenommeerde Franse treinfabrikant Alstom haakte zelf af omdat ze - achteraf gezien terecht - de order veel te klein en risicovol vond. Bleef over: AnsaldoBreda dat helemaal niet in staat bleek te zijn om een veilige en betrouwbare hogesnelheidstrein af te leveren, laat staan op tijd. De V250/Fyra kwam vijf jaar na de afgesproken datum. Bijzonder is dat de Italianen uit de buurt van de Toscaanse fabriek van AnsaldoBreda in Pistoia nu niet alleen patent hebben op het woord fiasco (het bekende rieten mandje rond de beroemde tot dan toe vaak kapot vallende wijnfles), maar de Nederlandse taal inmiddels ook nog eens onbedoeld hebben verrijkt met een nieuw synoniem: Fyra.

Dat vervolgens ook het hele toezicht op de treinenbouw in Italië faalde, lag evengoed aan de door (neo)liberalen gewenste introductie van ‘meer concurrentie en marktwerking’ op het spoor. Ministerie en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT, voorheen de Inspectie Verkeer en Waterstaat) lieten het toezicht op veiligheid en betrouwbaarheid van de Fyra namelijk geheel en al over aan de betrokken bedrijven (passend bij de aanpalende Europees-liberale trend van zelfregulering) en een privaat verzekerings- en certificeringsbedrijf als Lloyd’s.

Fraudegevoelig

Dat zowel AnsaldoBreda als een HSL-Zuid-dochter van de NS hetzelfde bedrijf Lloyd’s inschakelden en voor hun totaal verschillende belangen betaalde was uiterst discutabel, maar het gebeurde wel. Bronnen binnen de top van de NS, wellicht binnenkort te beluisteren in openbare enquêteverhoren, hebben zich jarenlang verbaasd over de louter ‘papieren controle’ en het gebrek aan expertise en daadwerkelijke veiligheidsinspectie vanuit Vadertje Staat (Ministerie en ILT). Voor de NS geldt wat voor de hele maatschappij vandaag de dag qua gebrek aan adequaat toezicht geldt en wat verdomd veel lijkt op een bekend Italiaanse gezegde: het leven is hard, maar modern. 

Dat openbare aanbestedingen fraudegevoelig zijn, is niet eens helemaal nieuw voor de NS. Nog maar zeer kort geleden kwam er voor het spoorbedrijf uiterst pijnlijke informatie op tafel. Nota bene de verantwoordelijke man voor het toezicht op AnsaldoBreda in Italië heeft mogelijk tijdens een recente aanbestedingsprocedure rond de aanschaf van nieuw treinmaterieel duizenden euro’s aangenomen van een betrokken Canadase treinfabrikant in ruil voor informatie. Net als bestuurders van Abellio Limburg en Qbuzz – is ook deze NS-medewerker op non-actief gesteld in afwachting van nader onderzoek.

Kwaliteit en betaalbaarheid delven onderspit in naar Angelsaksische snit gesneden bureaucratisch-technocratisch veilingsysteem

Terug naar de essentie: het meer fundamentele probleem van openbare aanbestedingen. Een telkens terugkerend patroon bij tenders is het feit dat niet de publiek-maatschappelijke belangen leidend of zelfs ‘het doel’ zijn, maar de prijs van de bieding. De partijen die aan de kant staan van het verstrekken van de opdracht of de vervoersconcessie (vergunning) zijn vrijwel altijd uit op de hoogste dan wel de laagste prijs. En dat is, zeker in een tijd van bijna twee decennia driftig bezuinigen, toch echt iets anders dan ‘de beste prijs.’

Kwaliteit en betaalbaarheid delven in het naar Angelsaksische snit gesneden bureaucratisch-technocratisch veilingsysteem het onderspit. Openbare aanbestedingen worden niet meer geleid door inhoudelijke ingenieurs en experts met vakkennis, maar door ondernemend ingestelde procesmanagers, consultants en juristen. Die verdienen er flink belegde boterhammen mee en het mooie is dat voor deze beroepsgroepen zowel het winnen of verliezen van een aanbesteding profijtelijk is. Openbare aanbestedingen leiden tot een vechtmarkt met veel juridische haarkloverij en ingeroepen consultancy waar duurbetaalde uren mee zijn gemoeid.

Politici en andere betrokkenen houden zich tijdens het proces van de aanbestedingen angstvallig op afstand, bang om juridisch medeaansprakelijk te worden gesteld als zij een fout maken. Democratische controle vanuit de Tweede Kamer of andere overheden is, zoals het Fyra-dossier jarenlang heeft laten zien, uitgehold of zelfs volledig kaltgestellt. Een aanbestedingsproces betreft immers altijd bedrijfsgevoelige informatie en uitlekken van dergelijke tender-gerelateerde gegevens kan al snel tot de gevreesde juridische problemen leiden. Kortom: een werkelijk subliem systeem van georganiseerd wantrouwen.

Democratische controle vanuit Tweede Kamer, zoals het Fyra-dossier heeft laten zien, uitgehold of zelfs volledig kaltgestellt

Het fenomeen openbare aanbestedingen valt in dezelfde categorie als de bankiersbonussen die tot perverse maatschappij- en economie-ondermijnende prikkels hebben geleid. Het eveneens uit Engeland en de VS overgewaaide tendersysteem leidt niet tot gezonde vormen van marktwerking en concurrentie, maar tot heftige onderlinge strijd (alles uit de kast, tot en met vals spel aan toe) en een collectieve race-to-the-bottom waarbij zowel de overheid als de markt falen. Wellicht volgt snel de roep tot een nieuwe toezichthouder die openbare aanbestedingen onder de loep gaat nemen. Dat is het paard achter de wagen spannen, want een dergelijke autoriteit wordt zal natuurlijk al snel een roedel op het Brusselse aanbestedingsspel warmgedraaide consultants en juristen in dienst nemen.

Terugkerende mantra

De telkens terugkerende mantra bij openbare aanbestedingen is dat dit systeem tot een zogeheten level playing field leidt, een gelijk speelveld. Jammer echter is dat de spelregels voor wat een eerlijk spel is nooit door reizigers en gepassioneerde op kwaliteit gerichte vakmensen worden bepaald, maar door beroepsgroepen die financieel baat hebben bij het spelletje, hooguit op afstand gadegeslagen door apathische politici en bestuurders die juridisch buiten schot proberen te blijven. Het Limburgse drama kan nog veel groter kunnen worden, nationaal zelfs. Haagse politici met een kort geheugen blijken inmiddels graag hun tanden in de NS te zetten om zichzelf te profileren en om nog meer marktwerking op en om het spoor te roepen.

Gewonnen met vals spel

Nu het Nederlands spoorbedrijf in Limburg een aanbesteding met vals spel heeft gewonnen, zal een deel van politiek Den Haag wederom kans zien om één van ‘s werelds meest succesvolle en door de klant gewaardeerde spoorbedrijven in diverse onderdelen in ‘de markt’ te zetten. Op de korte termijn zal dat de schatkist miljarden opleveren, voor reizigers ontstaat net als in Engeland een onoverzichtelijker, inefficiënter en duurder spoor. Een dergelijke doorschietende marktwerking kan het einde betekenen van de NS als een publieksorganisatie. Het bedrijf zal, zoals het dat al gewend is te doen met Abellio in Engeland, commerciëler worden en zich meer richten op mooie winstcijfers dan op klanttevredenheid en betrouwbaar en betaalbaar reizigersvervoer.

PTT-Post, KLM, De Postbank, woningcorporaties, velen voorbeelden van vergane Hollands glorie gingen de NS voor. Zo is het cirkeltje ook op het spoor mooi rond en hebben burger en Tweede Kamer het nakijken met een parlementaire enquête achteraf. Ook zo’n patroon. Op z’n Hollands: De koe en diens kont, u kent hem.

Marcel van Silfhout is, samen met Andries van den Berg, auteur van het boek het fiasco Fyra, De Ontsporing, botsende ego’s en verkeerde wissels. Ziehier de website over het boek.

Voor dit boek zijn al een reeks gesprekken gevoerd met hoofdrolspelers die ook tijdens de op 18 mei aanstaande parlementaire Fyra-enquête zullen worden verhoord. Journalist Van Silfhout zal dagelijks verslag doen van de enquête via #FTM en zijn blog/website.