WRR-advies voor een stabieler geldstelsel: ‘creëer een digitale variant van contant geld’

Op 16 maart 2016 zette het burgerinitiatief Ons Geld de inrichting van het geldstelsel op de politieke agenda. Met het verzamelen van 120 duizend handtekeningen slaagde Ons Geld erin om – ruim zeven jaar na de kredietcrisis – een politiek debat af te dwingen over de fundamentele vragen rond geld en schuld.

De stichting introduceerde in de Kamer een voorstel voor een publiek geldstelsel waarin het privilege van geldschepping commerciële banken wordt ontnomen en de bancaire sector vervolgens wordt geliberaliseerd. Het Kamerdebat leidde uiteindelijk tot een verzoek richting de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om de voor- en nadelen van verschillende systemen van geldschepping te onderzoeken en de omvang uit te rekenen van de geldscheppingswinst die private banken binnen het huidige systeem opstrijken.  

Het heeft drie jaar geduurd, maar het rapport van dit honderdste WRR-onderzoek is klaar. Onderzoekers Casper de Vries en Josta Hoog overhandigen het vandaag om vier uur aan minister Hoekstra van Financiën.

Het politieke debat over fundamentele monetaire hervorming en innovatie is in de tussentijd echter zo goed als stil komen te liggen. Zo verschool de vorige minister van Financiën, Jeroen Dijsselbloem, zich achter het lopende WRR-onderzoek om een experiment met een veilige depositobank te dwarsbomen nadat de Kamer unaniem met het experiment had ingestemd. Op het gebied van monetaire hervorming is Nederland dan ook ver achterop geraakt bij landen als het Verenigd Koninkrijk en Zweden: in dat laatste werd vorig jaar een experiment met een digitale nationale munt, de e-krona, aangekondigd.

De verwachtingen voor het rapport waren dan ook hooggespannen: de WRR zou, naast de analyse van alternatieve geldstelsels en het uitrekenen van de geldscheppingswinst van commerciële banken, tegelijkertijd uitzoeken hoe een depositobank kan worden mogelijk gemaakt.

Semipublieke instellingen

De WRR signaleert in zijn rapport twee kernproblemen in de financiële sector: 'de grote omvang en hoge volatiliteit van schulden' en 'de onbalans tussen publieke en private belangen.' 

De private schulden zijn na de kredietcrisis in Nederland alleen maar toegenomen: bedroegen ze in 2007 nog 1400 miljard euro, in 2017 was dat cijfer opgelopen tot 2000 miljard. Dat is een stijging van de schulden ten opzichte van het bbp van 230 naar 280 procent. De WRR bestempelt dat als ‘zorgelijk vanuit het oogpunt stabiliteit en evenwichtige economische groei.’

De Raad constateert dat banken in de afgelopen vijftig jaar zijn gaan opereren als puur commerciële instellingen. Dit terwijl ze ongemerkt een grote publieke rol vervullen: ‘Door het toenemende belang van giraal geld, het verdwijnen van de publieke optie voor betalen en sparen en de concentratie in het bankwezen, is een beperkt aantal banken steeds belangrijker geworden voor publieke belangen, zoals de betaalinfrastructuur, kredietverlening en financiële stabiliteit.’

De WRR maakt korte metten met de vermeende marktwerking in de bankierswereld, en bedeelt de overheid een dubieuze rol toe in het veroorzaken van deze kernproblemen door ‘de fiscale bevoordeling van schuld en de indirecte overheidssteun voor banken.’ Grote banken zijn volgens de Raad ‘semipublieke instellingen’ die profiteren van ‘impliciete en expliciete overheidsgaranties’ waardoor het lastig is voor nieuwkomers om een plek te verwerven. 

De WRR doet vier aanbevelingen: ‘zorg voor meer diversiteit in de financiële sector, tem de overmatige schuldengroei, veranker de publieke dimensie van banken’ en het enigszins fatalistische ‘wees voorbereid op de volgende crisis’. Deze aanbevelingen zijn weinig concreet dus, we zullen iets dieper in de materie moeten duiken om te begrijpen wat de WRR hiermee bedoelt.  

Het probleem: giraal geld en digitalisering? 

De discussie over de loskoppeling van geldschepping en krediet wordt nogal eens gesaboteerd door economen die roepen dat alle geld schuld is. De WRR ontkracht die hardnekkige mythe: ‘Dat hoeft niet altijd zo te zijn. [..] Schuld kan gaan functioneren als geld [..], maar niet alle schuld functioneert als geld en niet alle vormen van geld zijn schuld.’ De WRR schrijft dat contant geld schuldvrij geld is, omdat de bezitter ervan niets kan opeisen bij de centrale bank. 

Giraal geld (banktegoeden) is wél schuld, en die vorm van geld domineert het huidige geldstelsel: 93 procent van de geldhoeveelheid bestaat uit giraal geld. Dit geld wordt gecreëerd door commerciële banken wanneer ze een lening verstrekken. Banken zijn daarin geen neutrale partij: ze verdienen aan deze gelijktijdige kredietverlening en geldschepping. De WRR beschrijft in het rapport dat de groei en krimp van de geldhoeveelheid en krediet daardoor nagenoeg hand in hand gaan. ‘Er bestaan weinig remmen op kredietverlening en private (girale) geldschepping.’ Het ontbreken van de rem op de geld- en schuldengroei dicht de WRR toe aan die dominante rol van giraal geld in het betalingsverkeer. 

Deze ‘giralisering’ is volgens de WRR een onderliggende oorzaak van de geld- en schuldenproblematiek. De Raad illustreert in een apart hoofdstuk over onze monetaire geschiedenis hoe uitzonderlijk die situatie is: contant geld, uitgegeven door een centrale bank (en oorspronkelijk gemaakt van edelmetaal), speelde in de geschiedenis een veel belangrijke rol in het dagelijkse betalingsverkeer.

De WRR laat na om lering te trekken uit die geschiedenislessen en nog een stapje verder in de probleemanalyse te duiken. Want waarom is de giralisering van geld zo ver doorgeslagen, en speelt ‘de publieke optie voor betalen en sparen' nog maar een minimale rol in het betalingsverkeer? Het antwoord op die vraag ligt voor de hand: er is geen digitaal alternatief voor contant geld.

De dominantie van giraal geld is geen toevalligheid, maar een logisch gevolg van gebrekkige publieke voorzieningen

De schuldvrije, publieke optie voor betalingen bestaat nog altijd uit munten en briefgeld en is daarmee hopeloos ouderwets in een samenleving waar het betalingsverkeer in rap tempo is gedigitaliseerd. Commerciële banken zijn met hun girale geld in dat gat gesprongen: online aankopen kun je tenslotte niet met brief- of muntgeld afrekenen. De dominantie van giraal geld is dus geen toevalligheid, maar een logisch gevolg van de gebrekkige digitale publieke voorzieningen op monetair gebied. 

De kansen en bedreigingen van digitale technologieën voor het geldsysteem blijven in het rapport ernstig onderbelicht. Niet alleen in de probleemanalyse, maar ook bij het concretiseren van oplossingen wordt er nauwelijks een woord gewijd aan de digitalisering van betalingsverkeer en wat dat vereist van een toekomstbestendig geldstelsel en financieel systeem. 

Neem bijvoorbeeld de opkomst van digitale tokens (o.a. bekend als cryptomunten). Daarmee zijn aandelen veel meer liquide (verhandelbaarder) geworden dan toen er op de beurs nog met papieren werd gezwaaid. Aandelen in de vorm van tokens zouden kunnen gaan concurreren met bankgeld in het betalingsverkeer. De WRR besteed daar geen aandacht aan, terwijl het grote impact kan hebben op de toekomstbestendigheid van het huidige geldstelsel. Bovendien biedt het allerlei kansen voor hervormingen die de problematische dominantie van giraal geld adresseren. 

Een publiekgeldsysteem

Heeft de WRR wel voldaan aan de onderzoeksopdracht, wanneer digitalisering zo is onderbelicht? De belangrijkste doelstelling van het onderzoek was immers het in kaart brengen van de voor- en nadelen van nieuwe geldsystemen, een opdracht waar de WRR invulling aan heeft gegeven met een literatuurstudie naar verschillende hervormingsvoorstellen voor een publiekgeldsysteem.

De WRR definieert dat systeem als een geldsysteem waarin ‘geldschepping en kredietverlening niet meer onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.’ Wanneer we dat concreet maken, komt het erop neer dat burgers de mogelijkheid wordt geboden om hun spaargeld, al dan niet via private intermediairs, bij de centrale bank te parkeren. Kredietverlening en de financiering van economische activiteit wordt overgelaten aan marktpartijen, die daarvoor niet langer geld kunnen scheppen, maar eerst zelf financiering moeten ophalen. 

Het resultaat van het rapport is een opsomming van theoretische voor- en nadelen, achterliggende aannames en mogelijke risico's van variaties op zo’n publiekgeldsysteem die verschillende onderzoekers hebben benoemd in andere werken. De eigen analyse van het WRR-team is vrijwel nihil; nieuwe inzichten zijn schaars in het rapport. Bovendien zijn enkele belangrijke boeken die serieus ingaan op de digitalisering van geld, zoals bijvoorbeeld The End of Banking van Jonathan McMillan en The Money Problem van Morgan Ricks, volledig buiten beschouwing gelaten. 

Geldscheppingswinst

Op een ander onderdeel van de onderzoeksopdracht voldoet het rapport in elk geval niet: de WRR heeft niet uitgerekend hoe groot de geldscheppingswinst voor Nederlandse banken is, terwijl dat expliciet in de opdracht stond.

In het huidige systeem van private geldschepping door commerciële banken bestaat deze geldscheppingswinst uit ‘het financieringsvoordeel dat banken hebben doordat zij giraal geld kunnen creëren. Dit levert een relatief eenvoudige methode om de opbrengsten uit geldschepping te berekenen: [het vergelijken van] de rente die banken betalen over de girale tegoeden [..] met de rente die banken anders zouden hebben moeten betalen [voor hun financiering].’ Onderzoekers van de New Economics Foundation (NEF) en de Copenhagen Business School rekenden met deze methode uit dat de geldscheppingswinst voor banken in het Verenigd Koninkrijk jaarlijks zo’n 23 miljard pond bedraagt.

De WRR plaatst terecht enkele kanttekeningen bij de gebruikte methodiek in dat onderzoek: je kunt met verschillende rentes rekenen en dat geeft andere uitkomsten. Maar in plaats van een gedegen berekening uit te voeren en toe te lichten waarom voor een bepaalde rente is gekozen en op grond van welke aannames, rekent de WRR helemaal niets uit. De Raad draagt daarvoor een tweede argument aan: ‘de kosten van het in de lucht houden van de betaalinfrastructuur’ worden niet meegenomen in de rekenmethode van NEF. De WRR schrijft: ‘het aanbieden van bankrekeningen is zo verweven met de rest van de [bank]activiteiten, dat het lastig is om hier specifieke kosten aan toe te wijzen.’ 

Die redenering raakt kant noch wal: om geldscheppingswinst op te strijken, moeten commerciële banken inderdaad betaalrekeningen aanbieden, maar die betaalinfrastructuur staat in beginsel los van de geldscheppingswinst. De kosten van het onderhouden van de betaalinfrastructuur zouden ook niet verdwijnen wanneer banken geen geld meer mogen scheppen.

Het lijkt erop dat de WRR zich zand in de ogen heeft laten strooien

Vergelijk het met het elektriciteitsnetwerk: een netbeheerder moet een netwerk van hoogspanningsmasten en schakelkasten onderhouden om aan particulieren een aansluiting te kunnen verkopen. Dat wil echter niet zeggen dat het onmogelijk is om de kosten van het onderhoud te specificeren en los daarvan de opbrengsten per aansluiting uit te rekenen. Sterker nog: dat is precies hoe het werkt op je energierekening. Zo kun je ook prima een getal plakken op de geldscheppingswinst enerzijds, en de kosten van het in de lucht houden van de betaalinfrastructuur anderzijds.

Het lijkt erop dat de WRR zich zand in de ogen heeft laten strooien door de belangenbehartigers van banken: de gevolgde redenering komt sterk overeen met de opvatting van Rabobank-econoom Wim Boonstra, die in het WRR-rapport veelvuldig wordt aangehaald. In de eveneens donderdag verschenen special over geldschepping van het economenblad Economisch Statistische Berichten (ESB) schrijft Boonstra over de geldscheppingswinst: ‘Dit voordeel, dat op systeemniveau aanzienlijk is, wordt gebruikt om een deel van de kosten van het betalingsverkeer te dekken.’ Dat zal zeker zo zijn, maar het is irrelevant voor het berekenen de geldscheppingswinst: waaraan het geld wordt uitgegeven heeft geen invloed op de hoogte van het bedrag. Met deze schijnbaar onlosmakelijke koppeling van kosten en opbrengsten is de Rabobank-econoom erin geslaagd de WRR op het verkeerde been te zetten. Hij weet zo het gebrek aan transparantie over de geldscheppingswinst in stand te houden.  

Depositobank 

De WRR werkt de hoofdaanbeveling ‘zorg voor diversiteit in de financiële sector’ uit tot de concrete aanbeveling een ‘betaalbank die alleen centralebankreserves aanhoudt’ op te richten. Op die manier krijgt de burger de mogelijkheid om zijn geld te stallen zonder kredietrisico op een commerciële bank te lopen. Dat zal volgens de WRR een disciplinerend effect hebben op de bestaande banken: ‘het creëren van een veilig alternatief kan bijdragen aan een stabieler systeem.’ 

In feite komt die aanbeveling neer op de introductie van een digitale variant van contant geld: digitaal geld zonder kredietrisico. De Stichting Full Reserve wilde hieraan drie jaar geleden al invulling geven met de oprichting van een private depositobank. De Kamer was het er toen al over eens dat zo'n depositobank gewenst is en verzocht de minister om uit te zoeken hoe de juridische obstakels voor de oprichting ervan konden worden weggenomen. Minister Dijsselbloem verzaakte, maar beloofde dat de WRR met antwoorden zou komen. De WRR doet op zijn beurt slechts verslag van de antwoorden van de minister. 

 De politiek is aan zet om te bepalen welke functie van banken een publieke taak is 

Met dit doorverwijscirkeltje schiet niemand wat op. De Nederlandse burger kan nog steeds niet terecht bij een veilige bewaarbank, terwijl er voorstellen te over zijn. In navolging van Ons Geld en Stichting Full Reserve presenteerde SP-Kamerlid Mahir Alkaya in december een eigen plan voor een publieke digitale kluis.

De politiek is aan zet 

De WRR laat er geen twijfel over bestaan dat de problemen binnen het huidige geldstelsel onoverkomelijk zijn zonder fundamentele hervorming en pleit voor enerzijds voor de ‘verankering van het publieke belang’ en anderzijds de ‘disciplinerende werking’ van een diverser bankenlandschap. De Raad werkt echter slecht uit hoe dat moet gebeuren; een stappenplan ontbreekt en concrete aanbevelingen voor echte innovaties zijn schaars. Er worden ook enkele belegen aanbevelingen zoals ‘versterking van het bestaande macroprudentiële beleid’ en ‘aanpassing van de governance van banken’ uit de kast gehaald. 

Het laatste hoofdstuk doet daarmee geen recht aan de harde boodschappen in andere delen van het rapport. De analyse toont dat de geldscheppende macht van commerciële banken zorgt voor verstrengeling van publieke en private belangen, maar de aanbevelingen sturen niet aan op concrete stappen om die macht stapsgewijs in te perken. De WRR concludeert zelfs: ‘Een overgang naar een publiekgeldsysteem is een ongewenst experiment met het monetair-financiële systeem’, omdat ‘het niet eenduidig [is] vast te stellen of het beoogde systeem over het geheel genomen beter zal functioneren dan ons huidige stelsel.’ 

Die conclusie is een dooddoener: innovatie en vernieuwing zijn per definitie onzeker, maar vasthouden aan een problematische status quo biedt evenmin zekerheid. Experimenten zijn er dan ook om onzekerheden in de praktijk te toetsen en op te lossen. De WRR schrijft in zijn rapport: ‘In de jaren dertig bleven Nederlandse autoriteiten te lang vasthouden aan de gouden standaard, terwijl [..] er steeds meer bewijs was dat Nederland zich daarmee economisch in de eigen voet schoot.’ Eigenlijk is de situatie nu vergelijkbaar: de autoriteiten hebben contant geld, het publieke betaalmiddel, veel te lang niet mee laten ontwikkelen met het digitaliserende betalingsverkeer. Daardoor staan ze nu voor een inhaalslag om de dominantie van giraal geld terug te dringen.  

Een keuze om niet te gaan experimenteren met digitaal publiek geld en inperking van de geldscheppende macht van banken is een impliciete acceptatie dat banken semipublieke instellingen blijven. Liberalisering van het bankwezen wordt daarmee uitgesloten. Dat is een politieke keuze, en die is niet aan de WRR. De Raad heeft de richting uitgezet en de politiek is nu aan zet om te bepalen welke functie van banken een publieke taak is en wat overgelaten kan worden aan de markt.