© JanJaap Rijpkema

Vijf jaar procederen voor een teleurstellende schikking: zo moeilijk is het om zorgfraude aan te pakken (update 1 september)

Na vijf jaar is er een einde gekomen aan de slepende rechtszaak tussen de gemeente Nijmegen en de zorgbedrijven van de Rigtergroep. Nijmegen was met deze zaak een van de eerste gemeenten die naar de rechter stapte om zorgfraude aan te pakken, maar kwam van een koude kermis thuis. Nadat de Rigtergroep in hoger beroep ging, kwam het onlangs bij het gerechtshof tot een schikking. Een terugblik op een slopend proces met alleen maar verliezers.

Dit stuk in 1 minuut
  • Sinds de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor begeleiding van burgers met een licht verstandelijke beperking en/of psychiatrische en psychosociale problemen. 
  • Gemeenten sluiten voor deze zorg contracten af met zorgaanbieders of verstrekken persoonsgebonden budgetten (pgb’s) aan burgers met een zorgvraag waarmee zij zelf zorg kunnen inkopen.
  • In geval van problemen met pgb-zorg moeten cliënten eigenlijk zelf actie ondernemen, maar daar zijn veel cliënten niet toe in staat. In 2017 startte Nijmegen daarom namens meerdere cliënten een juridische procedure tegen een zorgaanbieder wegens fraude. Hiermee was zij een van de eerste gemeenten van Nederland die zorgfraude voor de rechter bracht.
  • Deze procedure is nu na vijf jaar geëindigd in een schikking. De partijen doen geen uitspraak over de inhoud hiervan.
  • De zaak tussen Nijmegen en de Rigtergroep laat zien dat de regelgeving voor de verantwoording van beschermd wonen (24-uurszorg) vaak onduidelijk is en hoe moeilijk het is om zonder deze duidelijkheid zorgfraude aan te tonen.
Lees verder

In de ochtend van 10 juli 2017 zitten burgemeester Hubert Bruls en wethouder Bert Frings op het Nijmeegse stadhuis aan tafel met Monique Neuféglise, directeur/eigenaar van de zorgbedrijven Rigter bv en R2 bv. Het is geen gezellig gesprek: beide partijen hebben hun advocaat meegenomen.

De gemeente meldt dat een onderzoek naar de declaraties van de bedrijven van Neuféglise een ‘omvangrijk oneigenlijk gebruik van persoonsgebonden budgetten aan het licht heeft gebracht’. Op vijf woonzorglocaties woonden ruim zestig psychiatrisch en licht verstandelijk beperkte cliënten. Zij betaalden de zorg uit hun persoonsgebonden budget (pgb), verstrekt door de gemeente. Maar volgens de gemeente kregen zij structureel minder zorg dan dat er volgens de facturen zou zijn geleverd. Neuféglise zou daarmee willens en wetens misbruik hebben gemaakt van zorggelden. 

Neuféglise en haar advocaat horen de beschuldigingen aan, maar hebben op dat moment het ‘Onderzoeksrapport Rigter Groep’ waarin de bevindingen staan nog niet kunnen lezen. De boodschap komt dan ook hard aan: de gemeente heeft aangifte gedaan tegen het zorgbedrijf en eist een bedrag van 1,8 miljoen euro

Na vijf minuten staan Neuféglise en haar advocaat weer buiten. Neuféglise herinnert zich nog dat haar advocaat bij het weggaan opmerkt dat de zaak geen stand zal houden, waarop Bruls naar hem zwaait en zegt: ‘Dat zien we dan wel weer.’

Tegen het einde van de ochtend krijgt de Rigtergroep, zoals de gemeente het bedrijfsconcern in het dossier noemt, het rapport overhandigd. Een paar uur later presenteert de gemeente de bevindingen aan de pers en op de website van de gemeente. 

Het college voert per direct een cliëntenstop in en gaat voor de veertig cliënten die de Rigtergroep op dat moment onder haar hoede heeft op zoek naar een nieuwe locatie. 

Het is het startschot een van de eerste rechtszaken in Nederland van een gemeente tegen een zorgaanbieder wegens zorgfraude, sinds gemeenten in 2015 verantwoordelijk werden voor de Wmo en uitvoering van de Jeugdwet. Een rechtszaak die ruim vijf jaar zal duren.

Eerste controles

De gemeente startte haar onderzoek naar de declaraties van de Rigtergroep in mei 2016. Er lag toen al een rapport over de kwaliteit van zorg van het bedrijf op tafel waarin de Inspectie voor de Gezondheidszorg (tegenwoordig onderdeel van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)) constateerde dat de inzet van het personeel en de urenregistraties tekortschoten

In januari 2017 bezoeken de gemeentelijke toezichthouders vijf locaties voor beschermd wonen van de Rigtergroep. Zij spreken met cliënten en medewerkers en vorderen bedrijfsgegevens en de administratie van het bedrijf. 

En dan is daar, vijf maanden later, het onderzoeksrapport. Een document van 123 bladzijden op basis waarvan de gemeente concludeert dat meerdere bv’s van de Rigtergroep structureel minder zorg aan cliënten hebben verleend dan dat er werd gedeclareerd. Voor de gemeente is dit rapport aanleiding om aangifte te doen van zorgfraude. 

De Rigtergroep is furieus en beweert dat het rapport bol staat van onjuistheden, aannames en ongefundeerde, belastende uitlatingen. Rigter doet op haar beurt aangifte tegen de gemeente Nijmegen wegens smaad en laster en eist 8 ton van de gemeente.

Waar gaat de kwestie om?

Cliënten die beschermd wonen betalen vanuit hun persoonsgebonden budget (pbg) zo’n 2500 tot 5500 euro per maand aan de woonzorginstelling. Ze betalen een vast bedrag per maand voor 24-uurszorg, maar de meest gehoorde klacht van cliënten is dat ze er maar een paar uur individuele zorg per week voor terug krijgen. Zorgaanbieders brengen hier tegenin dat er altijd een begeleider aanwezig is op de woonlocatie en dat die beschikbaarheid ook betaald moet worden. 

Dit conflict speelt ook in de zaak van de gemeente Nijmegen tegen de Rigtergroep. Volgens advocaat Gerrit Jan Pulles, die de Rigtergroep in de beginfase bijstond, snapt de gemeente de zorgregelgeving niet. Hij won voor Rigter al eerder rechtszaken tegen zorgkantoor VGZ waarin de rechter concludeerde: ‘Als er 24 uur per dag zorgverleners (op afstand) aanwezig of beschikbaar zijn en als er op geplande en ongeplande momenten zorg wordt verleend, kun je redelijkerwijs niet van een zorgverlener verwachten dat er facturen worden aangeleverd die per individuele zorgfunctie gespecificeerd zijn naar dagen waarop is gewerkt, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen.’

Ook Jaap-Willem Roozemond, de huidige advocaat van de Rigtergroep, won al twee keer eerder op dit punt een rechtszaak. Hij wist in 2018 via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de hand te leggen op een document uit 2014 waarin het Zorginstituut Nederland (ZIN) beschrijft dat het een ‘geaccepteerd’ verschijnsel is dat wooninitiatieven een vast bedrag per maand in rekening brengen. In de Nijmeegse zaak werd dit document te laat ingebracht waardoor de rechtbank hier geen uitspraak over deed.

 

Lees verder Inklappen

Nijmegen houdt voet bij stuk

Wethouder Frings is ervan overtuigd dat hij een sterke zaak heeft. Hij noemt het tegenover Omroep Gelderland moreel verwerpelijk dat Monique Neuféglise als directeur/aandeelhouder in twee jaar tijd 550.000 euro heeft verdiend. ‘Ze heeft zichzelf een bovenmatig salaris toebedeeld.’ Neuféglise ontkent dit en stelt dat dit bedrag over meerdere jaren is verdiend en dat ze nooit de inkomensnorm heeft overschreden.

De gemeente is er, gesteund door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en zorgkantoren, op gebrand een uitspraak te krijgen in deze zaak. De aangifte tegen de Rigtergroep moet volgens burgemeester Bruls een waarschuwing zijn voor malafide zorgaanbieders: deze gemeente accepteert zorgfraude niet. 

Overigens verklaart Bruls bij Omroep Gelderland dat hij niet van plan is breder onderzoek te doen naar aanbieders die op een vergelijkbare manier werken als de Rigtergroep. ‘Dat gaat ons tientallen miljoenen euro’s kosten. Dat hebben wij er niet voor over.’ 

Faillissement

Na aankondiging van de rechtszaak geeft de gemeente de Rigtergroep een half jaar de tijd om cliënten over te hevelen naar een nieuwe zorgaanbieder. Maar door de aangifte ontstaat er niet alleen onrust onder cliënten, maar ook onder het personeel. De ene na de andere medewerker neemt de benen. 

Daarnaast legt de gemeente beslag op het huis en de bezittingen van Neuféglise. Drie maanden na de presentatie van het frauderapport vraagt Neuféglise faillissement aan voor Rigter bv en is de chaos compleet.

‘Met name minder mondige cliënten werden slachtoffer van opzettelijk en misleidend handelen’

Bijna een jaar later, tijdens de eerste zitting op 5 juli 2018, noemt de advocaat van de gemeente Nijmegen bestuurder Neuféglise het brein achter een grote zorgfraudezaak. Werkroosters werden structureel niet ingevuld. De gemeente betaalde veel meer uren dan er uitgaande van het aantal medewerkers beschikbaar waren en cliënten verklaren dat ze regelmatig aan hun lot werden overgelaten omdat er niet voldoende personeel aanwezig was.

Rigter bv heeft financieel geprofiteerd door een vast maandbedrag te factureren, terwijl het bedrijf maar heel beperkt zorg leverde. Met name minder mondige cliënten werden hierdoor slachtoffer van opzettelijk en misleidend handelen, stelt de gemeente. 

De gemeente eist 1 miljoen euro terug voor zorg die structureel niet is geleverd door Rigter bv en R2 bv. Ook moet Rigter betalen voor het fraudeonderzoek en voor de overheveling van de cliënten naar een andere zorgaanbieder. 1,8 miljoen euro is het eindbedrag dat de gemeente opeist.

Woninghuur van cliënten betalen met inkomsten uit pgb’s mocht

Een ander belangrijk punt tijdens de rechtszaak gaat over de woninghuren die Rigter betaalde voor cliënten die zelfstandig wonen. De gemeente Nijmegen stelt dat Rigter namens zijn cliënten te hoge huren betaalde en daarvoor hun pgb gebruikte. Daar is het pgb volgens de gemeente niet voor bedoeld. Sommige cliënten woonden in appartementen met een huur tussen de 1200 en 1600 euro huur per maand, maar betaalden zelf maar tussen de 0 en 350 euro. Rigter betaalde een deel van de huur volgens de gemeente met de pgb-inkomsten.

De gemeente vindt het niet wenselijk dat een zorgovereenkomst is gekoppeld aan de huurovereenkomst. Een goedkoop huurhuis kan cliënten ertoe verleiden om zorg bij een bepaalde partij af te nemen. Als de cliënt niet tevreden is over de zorg, kan die vervolgens  niet zijn zorgovereenkomst opzeggen zonder zijn huis kwijt te raken. 

R2 bv stelt tijdens de rechtszaak dat er in de periode na de invoering van de Wmo in 2015 veel verwarring bestond bij zowel gemeenten als zorgaanbieders over hoe de regels uitgelegd moesten worden. 

In 2017 nam de gemeente Nijmegen in haar beleidsregels op dat huur vanuit een pgb betalen niet is toegestaan. De rechtbank stelt echter dat deze regel is bedoeld voor de budgethouder (oftewel: de zorgcliënt) en niet voor de zorgaanbieder. Die mag weldegelijk als service een gereduceerd huurtarief aanbieden. De rechtbank stelt dan ook vast dat de gemeente onvoldoende heeft onderbouwd dat de pgb’s oneigenlijk zijn aangewend.

Lees verder Inklappen

Rechtbank tikt Nijmegen op de vingers

Zeven weken na de zitting veegt de rechtbank het jarenlange onderzoek van de gemeente in haar tussenvonnis van tafel. Rigter bv is immers failliet, en daardoor laat de rechter alle zaken die met deze bv te maken hebben buiten beschouwing. Voor Nijmegen blijft nog maar een te vorderen bedrag van zo’n 82.000 euro over, in de zaak tegen R2 bv. Tenminste, als de gemeente onrechtmatigheid kan aantonen, want dat is Nijmegen op dat moment nog niet gelukt. 

De rechtbank oordeelt dat het factureren van vaste maandbedragen niet frauduleus of onrechtmatig is. Dat bedragen niet te koppelen zijn aan specifiek geleverde zorg, komt wel vaker voor. Als het zorgbedrijf over een langere periode het gemiddeld aantal betaalde uren haalt, is er volgens de rechtbank niets aan de hand. 

‘In haar tussenvonnis laat de rechtbank Nijmegen alle hoeken van de kamer zien’

Dat dit in het geval van R2 bv niet zo is geweest, heeft de gemeente onvoldoende onderbouwd. De rechtbank geeft Nijmegen nog een kans om in de dossiers van vier cliënten te bewijzen dat Rigter onrechtmatig heeft gehandeld. Voor de Rigtergroep voelt het als een eerste overwinning. Voor de gemeente is het een grote deceptie. 

De gemeenteraad is ontgoocheld. ‘In de tussenuitspraak laat de rechtbank Nijmegen alle hoeken van de kamer zien. Op alle punten, op vier dossiers na, krijgt Nijmegen ongelijk. We dachten dat we een sterke zaak hadden. Hoe kan dat?’ vraagt PvdA-raadslid Ammar Selman (PvdA) zich in het debat over het tussenvonnis destijds af.  

Nijmegen moet opnieuw haar huiswerk doen. Een half jaar later levert Nijmegen een dik dossier over de vier cliënten aan bij de rechtbank en eist ze 156.656 euro terug. Met succes.

Rigter heeft onzorgvuldig en opzettelijk onjuist zorg gedeclareerd, vindt de rechtbank. Dat is oneigenlijk gebruik van persoonsgebonden budgetten, en dus fraude. De gemeente heeft afdoende bewezen dat de bestuurder van Rigter hier persoonlijk aansprakelijk voor is. 

Herkansing Rigter

Maar hiermee is de zaak niet afgehandeld: de Rigtergroep krijgt van de rechter de kans om tegenbewijs in te dienen. Dat gebeurt, maar veel levert dat niet op. Slechts op één punt krijgt R2 gelijk. De gemeente had de bestuurder van de Rigtergroep voor publicatie inzage moeten geven in het rapport en de gelegenheid moeten bieden hierop te reageren. Een onrechtmatige daad van de gemeente, stelt de rechter. Om de schade te verhalen moet R2 een nieuwe procedure starten. 

De Nijmeegse gemeenteraad is verdeeld over deze uitkomst. Er is angst dat de gemeente een forse schadeclaim aan de broek kan krijgen. De inmiddels nieuwe wethouder Grete Visser denkt dat dat wel meevalt, zegt ze in het debat met de raad na de uitspraak in 2020. ‘Dat zal niet meer dan 50.000 euro zijn.’ 

Visser blikt op dat moment met trots terug op het proces. ‘We wisten dat het ‘keimoeilijk’ zou worden, maar we zijn het aangegaan. De eerste keer dat je iets doet, gaan er dingen niet goed,’ zegt ze over deze eerste zorgfraudezaak. ‘Ik vind het goed dat wij onze nek hebben uitgestoken en niet hebben weggekeken.’ 

Jarenlang proces eindigt in schikking

R2 bv gaat in beroep tegen deze uitspraak om aan te tonen dat Nijmegen geen duidelijk beleid had hoe zorgaanbieders hun 24-uurszorg moeten verantwoorden. Afgelopen voorjaar stonden de partijen opnieuw tegenover elkaar, dit keer bij het gerechtshof in Arnhem. De zitting duurde zes uur en eindigde in een schikking. Over de inhoud laten beide partijen niets los. 

Directeur Neuféglise zegt moegestreden te zijn. ‘Het was voor mij een mentale en financiële uitputtingsslag. De bereidheid van de gemeente om te schikken vond ik een hele goede aanleiding om een punt te zetten achter een hele lange periode van stress en verdriet.’ De 50.000 euro aan juridische kosten die de zaak haar volgens eigen zeggen heeft gekost zegt ze bij elkaar te hebben gewerkt via uitzendwerk. Daarbij stelt ze door het faillissement 250.000 euro verloren te hebben door geld dat ze geleend had aan het zorgbedrijf om verder te kunnen groeien.

Strafrechtelijk onderzoek en onderzoek curator lopen nog

Helemaal tot rust komen zit er voor Monique Neuféglise voorlopig nog niet in. Naar aanleiding van de aangifte van de gemeente uit 2017 heeft het OM besloten een strafzaak te starten tegen haar wegens verduistering van geldbedragen, misbruik van delen van pgb’s en valsheid in geschrifte. Het strafrechtelijk onderzoek ligt nu ter beoordeling bij de rechter-commissaris. Door zijn volle agenda is niet duidelijk of de zaak dit jaar nog inhoudelijk behandeld gaat worden.

Ook bij de curator loopt nog een onderzoek naar zorgfraude en/of faillissementsfraude. Curator Erik Jansen zegt hierover: ‘Dat duurt enerzijds lang vanwege de vele betrokken partijen en de complexiteit van de feiten. Anderzijds is ook de uitkomst van de procedure tussen de gemeente en de andere Rigter-gerelateerde vennootschappen afgewacht om die uitkomsten te kunnen betrekken in mijn conclusies.’

 

Lees verder Inklappen

Raad weet niets van een schikking

Drie maanden na de uitkomst van het hoger beroep weet de Nijmeegse gemeenteraad nog altijd van niets. Dit tot ontsteltenis van PvdA-raadslid Ammar Selman, die de zaak kritisch heeft gevolgd. ‘Wij zouden als raad op de hoogte worden gehouden van de ontwikkelingen in deze zaak.’ 

Selman had graag gezien dat Nijmegen de zaak had doorgezet om duidelijkheid te krijgen, maar snapt ook dat het dan nog meer gaat kosten dan dat het oplevert. Hij noemt de schikking een hard leermoment voor alle gemeenten. ‘Zorg dat je eerst de zaak goed op orde hebt, voordat je stappen zet tegen een zorgaanbieder. De gemeente heeft gefaald in de onderbouwing en heeft zich als een olifant in een porseleinkast gedragen,’ zegt Selman. ‘Juridisch rammelde de zaak aan alle kanten, terwijl cliënten in een kwetsbare positie zijn gebracht.’ Hij denkt dat andere gemeenten door deze zaak terughoudend zijn geworden om malafide zorgbedrijven aan te pakken.

De gemeente Nijmegen wil niet reageren op de schikking en niet terugblikken op de zaak totdat volgende week de raad wordt geïnformeerd.

Update 1 september: op 30 augustus informeerde het college de gemeenteraad per brief over de schikking. Hierin staat: ‘De gemeente Nijmegen krijgt het volledige bedrag uitgekeerd waar beslag op is gelegd, namelijk 116.590,31 euro. Daarna hebben partijen over en weer niets meer van elkaar te vorderen.’

Gebrek aan jurisprudentie

De vraag dringt zich op of vijf jaar van procederen zonder uiteindelijk rechterlijk oordeel alle moeite waard is geweest. Edward van der Torre is bestuurskundige en criminoloog en deed in opdracht van VNG onderzoek naar de aanpak van zorgfraude door gemeenten.

‘Hoe duidelijker een gemeente vooraf de eisen vastlegt, hoe kansrijker een rechtszaak zal zijn’

Hij vindt dat gemeenten vooral niet moeten stoppen met mogelijke zorgfraude voor de rechter te brengen: ‘Hoe meer rechtszaken er komen, hoe meer rechters verschillende zorgfraudedossiers beoordelen en hoe meer jurisprudentie.’ De les die volgens hem van deze zaak geleerd kan worden is: hoe duidelijker een gemeente vooraf de eisen vastlegt, hoe kansrijker een rechtszaak zal zijn als een zorgbedrijf zich hier niet aan houdt. 

Van der Torre kan zich in deze zaak voorstellen dat partijen geschikt hebben. ‘Er zit heel veel ruis in de zorgregelgeving, waardoor het lastig is om zorgfraude te bewijzen. Hierdoor kan de zaak ingewikkeld en onzeker worden. Voor beide partijen kan het in dat geval fijn zijn om er een einde aan te breien om zichzelf nog meer ellende te besparen.’

 

‘Vooraf duidelijke eisen stellen’

Bij woonzorgbedrijven die met vaste maandbedragen werken, kun je als cliënt de regie over je persoonsgebonden budget verliezen, erkent ook Minister voor Langdurige Zorg Conny Helder. Daarom kondigde ze afgelopen mei aan dat ze kritischer wil kijken welke woonzorgbedrijven nog met pgb’s mogen werken.

De minister ziet liever dat bedrijven zorgcontracten met gemeenten en zorgkantoren sluiten, zodat die zelf afspraken kunnen maken over de te leveren zorg. 

Van der Torre juicht dit toe. Maar, stelt hij, dan moet een gemeente wel vooraf spijkerharde eisen stellen, zodat waar nodig bijgestuurd kan worden. ‘Laat deze rechtszaak een stimulans zijn om die eisen te gaan stellen, zowel bij pgb-zorg als gecontracteerde zorg en zeker bij dure 24-uurszorg. Dat is geen bureaucratie, maar een professionele stimulans voor betere zorg, en een goede basis om eventueel via een doelmatig rechtmatigheidsonderzoek zorgfraude aan te tonen.’

Lees verder Inklappen