‘s Morgens 9 maart 2021 klappen de leden van het Europees Parlement hun laptops open voor een reeks stemmingen. Ze moeten die week besluiten nemen over een lange lijst onderwerpen, variërend van de toelating van genetisch gemodificeerde katoen en het investeringsprogramma InvestEU, tot de mensenrechtensituatie in Cambodja en nieuwe visserijregels. 

En er staat een belangrijke beslissing over het beperken van klimaatverandering op de agenda: het parlement wil een positie innemen over een carbon border adjustment mechanism dat de Europese Commissie (EC) voorstelt. Europese bedrijven krijgen immers te maken met steeds strengere uitstooteisen en milieumaatregelen, terwijl hun concurrenten elders daar geen last van hebben; daarom wil de EC belasting gaan heffen op geïmporteerde producten met een hoge CO2-voetafdruk.

Dat heeft een voorgeschiedenis: sinds de invoering van het Emissiehandelssysteem (Emissions Trading System – ETS) in 2005 moeten Europese bedrijven betalen om CO2 te mogen uitstoten. Om te voorkomen dat de zware industrie door zulke kosten de concurrentiestrijd op de wereldmarkt verliest, krijgen veel topvervuilers sindsdien hun uitstootrechten zonder dat ze ervoor hoeven betalen. Met de invoering van een grensheffing worden geïmporteerde, CO2-rijke producten voortaan belast en zouden die gratis rechten komen te vervallen.  

Zonder CO2-grensheffing komt het welslagen van de Green Deal in gevaar

De zware industrie is niet van plan om die kosteloze uitstootrechten zonder slag of stoot op te geven. Daags voor de stemming ontvangt een grote groep parlementsleden dan ook een lobbybrief. Daarin waarschuwen vertegenwoordigers van een aantal grote Europese industrieën dat ‘de unilaterale klimaatambitie’ van de EU kan leiden tot het verdwijnen van bedrijvigheid en dus van werkgelegenheid. De brief (die Follow the Money kon inzien) is ondertekend door vertegenwoordigers van de staalindustrie, aluminiumproducenten, de petrochemie, de chemische sector, kunstmestfabrikanten en de cementindustrie. Concreet willen de lobbyisten de passages uit de resolutie schrappen die de gratis uitstootrechten zouden afschaffen.

Uiteindelijk worden de aanpassingen met een nipte meerderheid aangenomen: 340 stemmen voor en 330 tegen. Een gotspe, noemt hoogleraar duurzame economie Rick van der Ploeg de gang van zaken: ‘Die bedrijven zijn jarenlang gematst door de politiek omdat ze kosteloos mochten uitstoten. Dat ze nu gewoon doorgaan met de lobby daarvoor, is niets anders dan een ordinair pleidooi voor staatssteun.’

Afhankelijk van steenkool

Het idee voor een CO2-belasting aan de Europese buitengrens is niet nieuw. In 2007 werd die voor het eerst geopperd door de Franse president Jacques Chirac en daarna in Brussel op tafel gelegd door opeenvolgende Franse regeringen. Het voorstel stuitte steeds op stevig verzet van andere EU-lidstaten en de Europese Commissie zelf. Maar de Green Deal, het stappenplan waarmee de Europese Commissie de EU in 2050 klimaatneutraal hoopt te krijgen, heeft het idee nu in een stroomversnelling gebracht. 

Voorlopig is die Green Deal niet veel meer dan een routekaart vol groene beloftes, reductiedoelstellingen en plannen om minder afhankelijk te worden van fossiele brandstoffen. Wat wel duidelijk is volgens analisten van de invloedrijke Brusselse denktank Bruegel: zonder een carbon border adjustment mechanism (CBAM) komt het welslagen van de hele Green Deal in gevaar. Met dat CBAM wil de Commissie de markten van de grootste vervuilers in de EU beschermen: staal, aluminium, cement, kunstmest, olieraffinage en de chemische sector. In dat rijtje is volgens het Internationaal Energieagentschap de ijzer- en staalproductie de sector die het meeste uitstoot produceert: 75 procent van alle energie die nodig is om staal te maken, komt uit steenkool.

Nieuwe internationale concurrentie 

In Europa staat die staalindustrie al jaren onder grote druk. Volgens een analyse van consultancybureau McKinsey is na de economische crisis van 2008 de wereldwijde vraag naar staal ingestort. In de tien jaar daarna nam de Chinese staalsector bovendien een grote vlucht, mede dankzij de door de staat aangewakkerde binnenlandse bouwwoede.

Volgens brancheorganisatie EUROFER komt tegenwoordig nog maar 8,5 procent van alle staal uit Europa. China heeft inmiddels 55 procent van de mondiale staalmarkt in handen: in 1995 was dat nog maar 13 procent. In zulke omstandigheden is het onverstandig van Europese staalbedrijven te verlangen dat ze gaan betalen voor hun CO2-uitstoot, waarschuwt Carl van der Horst, de directeur Europese Zaken van staalgigant Tata Steel in IJmuiden. Tegen Follow the Money zegt hij: ‘Wij hebben geen enkel probleem met de Green Deal als zodanig. Maar het proces waarmee wij ijzererts smelten kun je nu eenmaal niet makkelijk elektrificeren. Op termijn zou je daarvoor waterstof kunnen gebruiken. Maar totdat die technologie voldoende ontwikkeld is blijven wij afhankelijk van steenkool.’

De grootste uitstoter van CO2 in Nederland

Sinds de oprichting van Koninklijke Nederlandsche Hoogovens in 1918 wordt er staal geproduceerd in de duinen bij IJmuiden. De IJmond, gelegen tussen de zee en het Noordzeekanaal, is een ideale plek om zeeschepen met grondstoffen te laten aanmeren en via de binnenvaart verder te sturen naar de Amsterdamse haven en de Duitse industriegebieden. 

Na een reeks privatiseringen, fusies en overnames is het voormalige staatsbedrijf sinds 2007 in handen van het Indiase conglomeraat Tata Steel. Hoge bergen steenkool en ijzererts liggen opgestapeld langs het kanaal. Jaarlijks lossen meer dan driehonderd bulkschepen uit de hele wereld hun ijzererts en kolen in het havencomplex van Tata Steel.

Het fabrieksterrein is vijftienhonderd voetbalvelden groot. Lange transportbanden en honderd kilometer spoorlijn verbinden de cokesfabrieken, smeltinstallaties en staalwalserijen met elkaar. In de honderdtwintig meter hoge ovens wordt ijzererts met behulp van steenkool verhit tot extreem hoge temperaturen, zodat het smelt. Met keramiek beklede treinwagons vervoeren het gloeiend hete spul vervolgens naar een walserij waar het wordt uitgerold tot exact de juiste dikte om er auto’s, landbouwvoertuigen, wasmachines of bouwmaterialen van te maken. 

Vierentwintig uur per dag braken de schoorstenen grote hoeveelheden CO2 (en fijnstof) de atmosfeer in. De fabriek in IJmuiden – die binnen de mondiale staalsector verhoudingsgewijs schoon is – was met een uitstoot van ruim 6,2 megaton CO2 in 2019 de grootste vervuiler van Nederland. Tata Steel stoot meer uit dan de Groningse kolencentrale van de Duitse energiereus RWE en Shells olieraffinaderij in Pernis.

Gratis uitstoot

De staalproductie speelt vanaf het prille begin van het Europese integratieproces een belangrijke rol. In 1951 tekenden zes landen (België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland) het vijftig jaar geldende oprichtingsverdrag voor de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Daarmee wilden ze de zware industrie die tijdens de Tweede Wereldoorlog nog gigantische hoeveelheden wapens hadden geproduceerd, onder supranationaal toezicht plaatsen, het onderlinge vertrouwen versterken en voor werkgelegenheid zorgen. 

Maar de tijden zijn veranderd. Klimaatverandering en milieuvervuiling zijn inmiddels mondiale hoofdpijndossiers, de concurrentie op de wereldmarkt is toegenomen, de EGKS veranderde in de EU en de Europese samenwerking zelf is aanzienlijk omvangrijker en complexer geworden. Pas in 2002, toen het EGKS-verdrag afliep, zijn de regels omtrent kolen en staal op een lijn gebracht met de overige EU-beleidsterreinen. Drie jaar later, in 2005, werd het Emissiehandelssysteem (ETS) van kracht. Dat moest de uitstoot van de zware industrie reguleren en uiteindelijk verminderen. 

Binnen het ETS geeft de Europese Commissie elk jaar een op voorhand vastgestelde hoeveelheid uitstootcertificaten uit. Die verlenen de koper het recht om een ton CO2 uit te stoten. De certificaten worden geveild: zo hoeft er geen maximumprijs te worden vastgesteld en bepaalt de markt hoeveel een bedrijf betaalt voor zijn uitstoot. Wel brengt de Commissie het aantal beschikbare certificaten in fases terug. Zo zou de prijs voor CO2 langzaamaan moeten stijgen, om vervuilers aan te sporen in schonere technieken te investeren.

In de praktijk heeft het ETS helaas weinig effect gesorteerd. De economische recessie, in combinatie met een veel te ruim berekende hoeveelheid uitstootcertificaten, leidde tot overaanbod en een extreem lage CO2-prijs. Zo bleef vervuilen jarenlang voordeliger dan investeren in duurzame techniek.

Topvervuilers als Tata Steel of Shell hebben bovendien nooit hoeven betalen voor hun emissies. Uit angst dat de Europese industrie weggevaagd zou worden door bedrijven uit landen waar geen uitstootrechten gekocht hoeven te worden, is bij invoering van het ETS besloten dat zware vervuilers hun CO2-certificaten tijdelijk gratis zouden ontvangen.

‘Over de hele wereld gebruikt de industrie steenkool om staal te maken,’ zo verdedigt Van der Horst die maatregel tegenover Follow the Money. ‘Het grote verschil is dat Tata Steel dat in Nederland vele malen efficiënter en schoner doet dan in China gebeurt. Wij moeten investeren in schonere productie en rekening houden met milieuregels. Daardoor zitten wij met hogere kosten. Ter compensatie ontvangt Tata Steel gratis uitstootrechten. Zonder het staal dat wij produceren kun je bovendien ook de windmolens, treinen, batterijen en zonnepanelen die voor de Green Deal nodig zijn, niet produceren. Kortom, als die gratis rechten wegvallen hebben we hier in IJmuiden een groot probleem.’

Hebberigheid

Tot voor kort zou intrekking van de gratis uitstootrechten relatief geen groot probleem zijn: de CO2-prijs lag in Europa jarenlang structureel onder de 10 euro – met als dieptepunt 2017, toen een ton uitstoot 4,64 euro kostte. Maar sinds twee jaar zit de CO2-prijs in de lift. In 2020 was de gemiddelde prijs 24,61 euro, en op 14 mei 2021 noteerde het Londense onderzoeksbureau Ember de recordprijs van 56,65 euro.

Dat de staalindustrie nu zwaar geschut inzet om te voorkomen dat zij moet betalen voor haar CO2-certificaten, verbaast hoogleraar en voormalig Tweede Kamerlid Rick van der Ploeg dan ook niets. Maar, zo stelt hij: ‘De huidige lobby tegen afschaffing is gewoon hebberigheid van de industrie. Want het Europees Parlement is wel degelijk bereid na te denken over alweer een transitieperiode waarin het recht op gratis uitstoot geleidelijk wordt afgebouwd. Alleen moet dat, om de klimaatcrisis effectief aan te pakken, sneller dan de industrie wil. Dat ze nu opeens moord en brand schreeuwen, wijst vooral op onwil om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden. Bedrijven in andere sectoren betalen immers wél netjes voor hun uitstoot.’

De verstrekking van gratis CO2-certificaten was bovendien nooit bedoeld als een permanente maatregel, maar om bedrijven tijd te gunnen om te vergroenen. Dat de Commissie nu voorstelt om die vrije uitgiftes af te schaffen en te vervangen door een CO2-grensbelasting, kan volgens Van der Ploeg dan ook voor niemand een verrassing zijn. ‘Ik begrijp best dat banenverlies in IJmuiden een reëel risico is. Maar om CO2-uitstoot snel terug te dringen, is het beprijzen ervan echt het meest effectieve instrument dat we hebben. De Commissie helpt de zware industrie al veel met die grensbelasting. Het domste wat de Commissie nu kan doen, is nalaten om de prijsprikkel te introduceren die innovatie in duurzaamheid écht stimuleert.’

Resolutie aangepast

Toen de Europese Commissie vroeg in 2020 een eerste voorstel lanceerde voor een carbon border adjustment mechanism, liet de staalsector zich in de publieksconsultatie niet onbetuigd. Via allerlei brancheorganisaties en lobbygroepen werd betoogd dat ‘gratis uitstootrechten behouden moeten blijven’ (AEGIS Europe) en nieuwe maatregelen het huidige ETS niet mogen ‘ondermijnen’ (European Aluminium). Wereldmarktleider ArcelorMittal dreigde in een 23 pagina’s tellend positiepaper dat het wegvallen van gratis emissierechten ‘de financiële draagkracht om te investeren’ zou ondermijnen en brancheorganisatie EUROFER benadrukte dat de nieuwe grensbelasting ‘geen alternatief’ mocht worden voor de gratis CO2-rechten.

De brief die de zware industrie in maart 2021 aan het Europees Parlement stuurde, vond direct gehoor

In het vaak complexe web van Europese besluitvorming moeten, naast de Commissie, ook het Europees Parlement en de lidstaten (via de Raad van de EU) een positie innemen om van een voorstel een wet te maken. Zo’n parlementaire resolutie begint met het opstellen van een initiatiefrapport door een van de vele thematische beleidscomités. Daarna kunnen de parlementariërs amendementen indienen, aan de tekst schaven of passages proberen te verwijderen. Dat is voor belanghebbende bedrijven, lobbygroepen of maatschappelijke organisaties het moment om invloed uit te oefenen. 

Leden van het Europees Parlement worden rond zo’n stemprocedure dan ook bestookt met brieven, e-mails, voorstellen en ideeën. Vaak gebeurt daar niet zoveel mee. Maar de brief die de zware industrie in maart 2021 stuurde, vond direct gehoor. Nog dezelfde dag diende de christendemocratische Europese Volkspartij (EVP; Nederlandse leden: het CDA en de ChristenUnie) een amendement in om de resolutietekst aan te passen. De suggesties van de industrielobby zijn daarin woordelijk overgenomen.

Bouwstenen

Toen het EVP-amendement een dag later met een nipte meerderheid werd aangenomen, was het oorspronkelijke voorstel om de nieuwe CO2-grensbelasting te koppelen aan ‘parallel, gradueel, snel en uiteindelijk compleet’ uitfaseren van de gratis uitstootrechten plotseling verdwenen. Ook regeringspartij VVD stemde voor dit amendement. ‘Het optuigen van een heel nieuw systeem is gezien de effectiviteit van het ETS onnodig,’ verklaart Europarlementariër Caroline Nagtegaal namens de VVD-delegatie in een e-mail aan Follow the Money. ‘Ook zou het invoeren van zo’n nieuw systeem zorgen voor veel onduidelijkheid bij het bedrijfsleven. Dat willen we graag voorkomen.’ 

Naar verwachting komt de Europese Commissie op 14 juli met een definitief voorstel voor een carbon border adjustment mechanism. De resolutie van het Europees Parlement wordt daarbij volgens een EC-woordvoerder ‘ter overweging’ meegenomen.

De Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging in Brussel wil niets zeggen totdat de Commissie haar voorstel heeft gepubliceerd. ‘De Nederlandse regering is positief nieuwsgierig naar het voorstel. Een carbon border adjustment mechanism kan één van de bouwstenen zijn van de Green Deal,’ zegt een woordvoerder. ‘En het is van belang voor bedrijven die concurrentienadeel ervaren door de beprijzing van CO2. Maar voordat er een voorstel op tafel ligt, weten wij ook geen details. Al kan ik me voorstellen dat lobbyisten voor het bedrijfsleven op dit moment de deur platlopen bij de Europese Commissie, net als milieuorganisaties en andere belanghebbenden.’

Rechten verkocht voor extra winst

Volgens een in mei 2021 gepubliceerd onderzoek dat consultancybureau CE Delft uitvoerde voor klimaatwaakhond Carbon Market Watch, zit er nog een flinke adder onder het gras. De Delftse onderzoekers vergeleken gegevens uit het Europese emissieregister met de hoeveelheid gratis toegekende uitstootrechten per bedrijf. Zij constateerden dat daarmee tussen 2008 en 2019 miljarden euro winst gemaakt moet zijn: in twaalf van de vijftien onderzochte sectoren bleek de nettowinst te zijn gegroeid door de verkoop van gratis verkregen uitstootrechten. 

Tussen 2008 en 2019 zagen veel sectoren hun nettowinst extra groeien door de verkoop van hun gratis uitstootrechten

Koploper in de Nederlandse lijst: Tata Steel, met ruim 663 miljoen extra winst. Ook andere bedrijven die via hun brancheorganisaties lobbyden tegen de afschaffing van gratis CO2-certificaten, hebben aan de handel daarin fors verdiend. Volgens CE Delft hield Shell meer dan 612 miljoen euro over aan de emissiehandel, het Limburgse chemiecluster Chemelot zo’n 302 miljoen, Esso Nederland een kleine 225 miljoen en kunstmestgigant Yara 128 miljoen.

‘Veel bedrijven hebben jarenlang veel ruimhartiger rechten ontvangen dan ze nodig hadden, en hebben die vervolgens wél doorberekend in de prijs van hun product,’ verklaart onderzoeker Sander de Bruyn van CE Delft. ‘Het gevolg is dat de Europese vervuilende industrie indirect is gesubsidieerd. Een CO2-grensbelasting invoeren betekent dat ze die gratis rechten eigenlijk niet meer nodig hebben. Want als bescherming tegen concurrentie uit landen die geen klimaatbeleid voeren, werkt belasting heffen aan de grens namelijk prima. De opbrengsten daarvan kun je dan weer gebruiken voor investeringssubsidies in duurzame techniek.’ 

Kunstmatig hoog

De Nederlandse tak van Tata Steel zegt werk te willen maken van verduurzaming. Ze moeten wel: de Indiase eigenaar wil van het Noord-Hollandse staalbedrijf af en omwonenden zijn de grafietregens en het fijnstof in de IJmond meer dan zat. Volgens onderzoek dat het RIVM uitvoerde in opdracht van de provincie Noord-Holland en een aantal gemeenten, blijkt dat de luchtkwaliteit rondom het fabrieksterrein van Tata Steel slechter is dan in andere delen van Nederland. Inwoners vaker naar de huisarts met acute gezondheidsklachten als hoofdpijn, misselijkheid of benauwdheid.

In maart 2021 maakte het concern daarom afspraken met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Onder meer is overeengekomen dat Tata Steel zal investeren in technieken om CO2 af te vangen en ondergronds op te slaan: volgens Tata Steel de snelste manier om uitstoot terug te dringen. Wel stelt het bedrijf dat ‘investeringen en toename van operationele kosten’ niet ‘door de bestaande cashflow van EU-staalproducenten’ gedragen kunnen worden. Ook tegenover EZK benadrukt Tata Steel daarom het belang van gratis uitstootrechten om te kunnen verduurzamen.

In juni presenteerde Urgenda vervolgens een klimaatplan aan minister-president Mark Rutte. De klimaatorganisatie schetst daarin ook een scenario om Tata Steel binnen tien jaar volledig over te laten schakelen op schone waterstof, geproduceerd met op de Noordzee opgewekte windenergie. Vakbond FNV stelt in zijn eigen ontwikkelplan Groen Staal zelfs dat – met steun van regionale, nationale en Europese overheden – de staalproductie in IJmuiden binnen vijf jaar volledig verduurzaamd kan worden.

‘Dat de huidige eigenaar Tata Steel te koop heeft gezet, maakt het niet eenvoudiger om een investeringsagenda te maken,’ waarschuwt de FNV, die bang is dat er negenduizend banen in IJmuiden op de tocht komen te staan. ‘De aanname is dat Tata Steel niet veel meer zal willen bijdragen; de benodigde middelen zullen elders vandaan moeten komen. Het “eigen” vermogen is de afgelopen jaren deels weggevloeid naar andere onderdelen van het Tata Steel concern en afgeroomd door de eigenaars.’

Sander de Bruyn van CE Delft beaamt dat het belangrijk is in het oog te houden dat het Indiase moederbedrijf van Tata Steel op veel vlakken andere belangen heeft dan de Nederlandse divisie. Juist daarom moeten Europese overheden staalbedrijven beschermen en helpen bij hun verduurzaming, vindt hij. Maar, zo besluit hij, ze moeten zich niet laten chanteren om gratis uitstootrechten te blijven verlenen:

‘Een concern als Tata Steel opereert en redeneert mondiaal. Daar moet de Europese politiek rekening mee houden. Je wilt voorkomen dat zo’n concern de afweging maakt om schone technologie enkel in nieuwe installaties buiten Europa toe te passen, terwijl ze binnen de EU zo lang mogelijk gratis blijven uitstoten. Op concernniveau is die afweging heel begrijpelijk. Maar de Europese politiek mag niet meer accepteren dat zulke bedrijven de EU gebruiken om hier hun winst kunstmatig hoog te houden door te profiteren van gratis uitstootrechten.’